14.03.2017 eesa

БАГАТОРІВНЕВЕ УПРАВЛІННЯ: АСПЕКТ ПЛАНУВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ

Authors / Autors / Автора:

Ященко Тетяна
аспірант кафедри регіонального управління,
місцевого самоврядування та управління містом
Національної академії державного управління
при Президентові України

Постановка проблеми у загальному вигляді.

Для забезпечення сталого розвитку територій необхідна побудова ефективної системи управління, яка спирається на міжрівневу взаємодію багатьох суб’єктів.

“Багаторівневе управління” за Білою книгою (схваленою Комітетом регіонів ЄС у 2009 р.,) передбачає використання певного методологічного підходу, що має враховувати особливості політико-інституційної системи Європейського Союзу та специфіку інтеграційних процесів усередині ЄС.

Ознаками багаторівневого управління є наявність різних управлінських рівнів, компетенції яких взаємно перетинаються, але головна увага приділяється взаємодії учасників на різних рівнях управління. За таких умов виникає складна мережа взаємодій, яка охоплює всі рівні управління одночасно.

Загалом під багаторівневим управлінням розуміють практику підготовки та прийняття рішень на наднаціональному, національному, регіональному та місцевому рівнях. Хоч, відповідно до актів ЄС, існує багаторівнева структура, компетенції регіонального рівня прийняття рішень визначаються винятково національним законодавством.

Багаторівневе управління передбачає не простий перерозподіл повноважень між різними рівнями прийняття рішень, а прийняття узгоджених рішень багаторівневими неієрархічними наднаціональними та національними установами, зокрема із залученням недержавних акторів [9].

З огляду на такий підхід багаторівневе управління можна розглядати як діяльність, що здійснюється органами виконавчої влади та місцевого самоврядування для забезпечення соціально-економічного розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Сутність питання багаторівневого управління, мережевого управління досліджували у своїх працях такі вітчизняні науковці як А.Колодій, А.Пухтецька, В.Авер’янов, В.Копійка, В.Стрельцов, З.Балабаєва, І.Грицяк, Н.Вінникова та ін.

Метою статті є аналіз діяльності органів влади з планування соціально-економічного розвитку територій в умовах багаторівневого управління.

Виклад основного матеріалу

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування є учасниками багаторівневої політико-інституційної системи України. Порядок діяльності зазначених органів регулюється законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Основна діяльність органів державної влади спрямовується на реалізацію загальнонаціональної державної політики та її ефективне поєднання з місцевою. Одним з інструментів реалізації діяльності органів виконавчої влади є планування соціально-економічного та культурного розвитку. Водночас, до повноважень органів місцевого самоврядування відноситься підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку та організація їх виконання. Така спільність компетенції в умовах багаторівневого управління передбачає вироблення узгоджених принципів, процедур, порядку розробки та реалізації програм.

Отже, однією з найважливіших функцій органів публічної влади є планування розвитку території. Напрям діяльності органів публічної влади на підпорядкованій території визначається пріоритетами закладеними у програмах розвитку. Особливостями таких програм є те, що кожна з них визначає свій напрям і умови розвитку.

Планування об’єднує структурні підрозділи органів влади спільною метою, надає всім процесам координованості, що дає змогу найбільш повно й ефективно використовувати наявні ресурси, комплексно, якісно та своєчасно вирішувати різноманітні повсякденні завдання. У роботі з підготовки програмних документів вони керуються рядом законодавчих актів, до яких в першу чергу необхідно віднести закони України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, “Про державні цільові програми”, постанов Кабінету Міністрів України “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року”, “Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади», розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України» та інші.

Забезпечення соціально-економічного розвитку територій на обласному, районному та місцевому рівнях здійснюють органи влади шляхом реалізації довго-, середньо- та короткострокових програм. До таких програм відносяться стратегії економічного та соціального розвитку України; державної стратегії реґіонального розвитку; програми соціально-економічного розвитку та інші.

Довгострокові програми/планові документи визначають напрям розвитку держави, регіонів, окремих територій і розробляються терміном понад 5 років (стратегія економічного та соціального розвитку України) Середньострокові програмні документи розробляються строком до 5 років на підставі довгострокових і визначають умови соціально-економічного розвитку їх метою є досягнення стратегічних цілей (стратегія розвитку галузі економіки (сфери діяльності). Короткострокові програми соціально-економічного розвитку розробляються на підставі середньострокових планових документів і визначають цілі на наступний рік. Термін дії яких до року (програми соціально-економічного розвитку).

Планові документи розробляються на підставі аналізу ситуації, що склалася на певній адміністративно-територіальній одиниці, її стану виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, конкурентоспроможності, рівня розвитку економіки і соціальної сфери та з урахуванням впливу політичних, економічних та інших факторів.

Порядок підготовки програм планування передбачає тісну взаємодію всіх зацікавлених сторін процесу. Учасниками якого стають представники органів влади, місцевого самоврядування, підприємницьких бізнес-структур, представники громадськості, які уособлюють різні рівні багаторівневого управління.

Плановим документом національного рівня є Стратегія сталого розвитку «Україна-2020», що визначає напрямки та пріоритети розвитку України на період до 2020 року. Вона є суспільним договором між владою, бізнесом та громадянським суспільством. Передумова реалізації Стратегії це – суспільний договір між владою, бізнесом та громадянським суспільством, де кожна сторона має свою зону відповідальності. Стратегія має чотири вектори руху, це – сталий розвиток країни; безпека держави, бізнесу та громадян; відповідальність і соціальна справедливість; гордість за Україну в Європі та світі. Пріоритетним напрямом стратегії є реалізація програм енергонезалежності, популяризації України у світі та просування інтересів держави у світовому інформаційному просторі. У реальному житті компоненти стратегії є сукупністю або системою різних і постійних взаємодій.

Рівень загальнодержавного розвитку окреслює Державна Стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року. Стратегія визначає цілі державної регіональної політики та основні завдання центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, спрямовані на досягнення зазначених цілей, а також передбачає узгодженість державної регіональної політики з іншими державними політиками, які спрямовані на територіальний розвиток [3].

Зазначена Стратегія виступає важливим інструментом посилення партнерства між облдержадміністрацією, обласною радою, органами місцевого самоврядування, широким колом організацій громадянського суспільств, бізнесом. Вона є сприятливим елементом для створення публічно-приватних партнерств, що має позитивний вплив на місцевий діловий клімат та конкурентне становище громади, а також на вирішення інших питань забезпечення життєдіяльності території.

На регіональному рівні основою для розвитку є соціально-економічні стратегії, і які зорієнтовують діяльність органів публічної влади в напрямі стабілізації та підвищення якості життя населення на основі підвищення ефективності економіки і забезпечення додаткових надходжень в бюджети всіх рівнів за рахунок активізації інноваційних й інвестиційних процесів.

Стратегія соціально-економічного розвитку регіону визначає зміст основних напрямів діяльності органів публічної влади: управління соціально-економічним розвитком; управління бюджетом і фінансами; управління економікою і підприємництвом; управління майном і землею; управління зовнішньоекономічною діяльністю; охорона навколишнього середовища. Процес формування стратегії соціально-економічного розвитку регіонів є одним із найважливіших напрямів діяльності виконавчих і законодавчих органів місцевої влади. Також розробка стратегії є основою для налагодження партнерства між обласною державною адміністрацією, обласною радою, районними державними адміністраціями, міськими та районними радами, вищими навчальними закладами, широким колом організацій громадянського суспільства.

Стратегія розглядається як плановий документ найвищого рівня в регіоні, а отже її реалізація вимагає зосередження фінансових, фізичних та людських ресурсів. Спільні зусилля адміністративних органів, громадянського суспільства, наукових кіл і громадян покликані забезпечити успішну реалізацію пріоритетів та заходів стратегії. Зосередження та належна координація наявних фінансових ресурсів, одержаних за рахунок бюджетів усіх рівнів, власних коштів підприємств, іноземних та вітчизняних інвесторів, коштів міжнародних фінансових організацій, є підґрунтям для досягнення цілей, визначених у стратегії.

Місцеві програми соціально-економічного розвитку розробляються з метою втілення єдиної політики розвитку району на рік, що вимагає визначення конкретних пріоритетів у соціальній та економічній сферах, належної взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Програми розробляються на підставі аналізу тенденцій соціально-економічного розвитку території, оцінки ресурсного потенціалу за минулий рік визначаються актуальні проблеми соціально-економічного розвитку, пріоритети, основні завдання та заходи економічної та соціальної політики на наступний рік, а також критерії реалізації. На даному рівні процес планування відбувається за принципом «зверху – донизу», що передбачає обов’язкове дублювання на місцевому рівні майже всіх програм, які прийняті на загальнодержавному рівні.

Планування діяльності органів влади України, що складається терміном на один рік є оперативним або звичайним плануванням. На практиці дуже часто оперативне планування трактується як стратегічне. Але у порівнянні зазначені види планування мають суттєві відмінності. Стратегічне планування наділяють властивостями передбачливості, зосередженості на конкретних цілях, з терміном дії понад три роки. Оперативне ж планування навпаки є реактивним, має загальні цілі, є простим і елементарним, термін дії його до одного року.

Якщо система стратегічного планування зорієнтована на прискорене досягнення стратегічних цілей розвитку, то оперативне зосереджується на вирішенні нагальних проблем. Тому основою реалізації стратегічних документів має стати оперативний план, адже за допомогою нього висвітлюються назрілі проблеми сьогодення та на які пріоритети повинен спрямовуватись розвиток території.

Перевагою підготовки оперативного плану є його надзвичайна практичність, яка вимагає від розробників визначати та узгоджувати вартість заходів, що пропонуються, відповідальних за їх виконання та джерела фінансування. Підготовка стратегії зазвичай не ставить такої жорсткої вимоги щодо фінансових аспектів, бо відповідь на питання фінансового забезпечення є дуже загальною [2, с. 5].

Оперативне планування у сфері державного управління якраз і має стати найважливішим інструментом дотримання принципу збалансованості інтересів та встановлення системи партнерства між органами публічної влади.

З огляду на описані вище програми розвитку території в Україні можна зазначити, що це система багаторівневого управління, що передбачає узгоджені принципи, методи, порядок розробки програм.

Так, принципами ефективного врядування за Білою Книгою є: відкритість, участь, підзвітність, ефективність та злагодженість. Кожен принцип є важливим для більш демократичного врядування. Вони підтримують демократію та принцип верховенства права у державах-членах ЄС, але можуть бути застосовані на усіх рівнях влади – світовому, Європейському, національному, регіональному і місцевому[4].

Принцип відкритості передбачає активну працю інституцій, що активно обмінюються інформацією з державами-членами ЄС, відносно того, що робить ЄС та які рішення він приймає. Наступний принцип участі має на увазі якість, ефективність політики ЄС, залежить від участі широкого кола осіб та організацій в процесі творення політики. Але особлива увага зосереджується на багаторівневому партнерстві. Підзвітність інституцій ЄС у законодавчому та виконавчому процесах має бути зрозумілою. Ефективність і своєчасність базується на чітких завданнях, оцінкою майбутнього впливу з використанням попереднього досвіду. Потреба в узгодженості зростає через різноманітність характерної для ЄС, яка передбачає доступність політики та рішень, що приймаються на рівні інституцій ЄС.

Учасники підготовки планових документів в Україні дотримуються принципів: партнерства, що має забезпечити сталість рішень і формування спільної відповідальності за їх упровадження; причетності та участі, що сприятиме розбудові широкого соціального консенсусу та чіткої громадської підтримки оперативного плану і включених у нього проектів; прозорості, що передбачає громадські обговорення та широке ознайомлення з результатами; відповідності стратегічному баченню, довгостроковим пріоритетам і середньостроковим стратегічним цілям; узгодженості документів з планування; безперервності моніторингу, аналізу та коригуванню.

Тож прослідкувавши за принципами оперативного планування та ефективного врядування можна сказати, що вони в більшій своїй частини перетинаються.

Методом багаторівневого управління, для узгодження інтересів і дій, в країнах ЄС використовується «відкритий метод координації» (Open Method of Coordination). Етапами якого є:

–     визначення загальних цілей;

–     розробка загальних показників;

–     підготовка спільних багаторівневих стратегій та проектів;

–     підготовка спільних доповідей на європейському рівні;

–     оцінка і взаємне навчання [1].

Даний метод європейського врядування розуміється як інструмент вироблення, реалізації та координації спільних політик ЄС; як інструмент «бенчмаркінгу» — оцінювання та порівняння досягнень різних суб’єктів врядування. Тому запровадження такого методу для України стало би слушною нагодою для порівняння розвитку території як на національному рівні так і на місцевому чи регіональному. Адже нині діюча система звітування про виконання планових документів досить застаріла і вимагає нових підходів вирішення. Сутність моніторингу програм має заключатися не у звітуванні про виконання, а у визначенні просування до розвитку.

Але розвиток буде здійснюватись з врахуванням взаємодії всіх учасників підготовки та реалізації причому взаємодія має бути як вертикальна так горизонтальна. Прикладом можуть стати концепції сучасного соціо-політичного управління “Governing”, “Governance” та “Governability”. Вони складають теорію налагодження взаємодії між різними учасниками державно-суспільних відносин. Вертикальне управління “Governing” зберігає значення в структурно-функціональному аспекті щодо взаємодії центру та влади на місцях. Горизонтальні структури управління, здійснюваного на засадах “Governance”, діють в межах наданих повноважень в інтересах суспільства, за його дієвої підтримки та під громадським контролем. Можливості продуктивного функціонування влади забезпечує “Governability”, тобто керованість усієї системи управління [8].

Іншими словами, керованість всієї системи планування на різних рівнях повинна здійснюватись взаємоузгоджено як на горизонтальному так і вертикальному рівнях.

Висновок.

Зазначена мережа взаємодій різних управлінських рівнів, що виникає при реалізації програм розвитку територій є ознакою багаторівневого управління. Адже прийняті рішення на національному рівні поширюються на регіони та місцевий рівень. На кожному з рівнів присутня взаємодія учасників планувального процесу, яка вимагає постійної участі.

Отже, така система взаємодії суб’єктів різних рівнів в Україні: національного, державного, регіонального та місцевого вирішують одне завдання – розвиток території на кожному з рівнів.

Кожний виконаний проект і кожне економічне покращання змінює середовище для майбутніх оперативних дій і стратегічного планування. Змістове наповнення плану залежить від низки ключових факторів, до яких в першу чергу належить запровадження нових підходів, що сприятимуть реалізації потенціалу взаємодії між політичними, економічними і соціальними учасниками планування, кожного із зазначених вище, рівнів, підвищить ефективність вирішення питань суспільного значення.

Тож для побудови ефективної системи впливу управління, яка б діяла ефективно через міжрівневу взаємодію багатьох суб’єктів і забезпечила сталий розвиток територій, необхідно розглядати підхід планування на основі моделі багаторівневого управління.

Bibliography / Referencje / Список литературы:

1. Green Paper on Territorial Cohesion Turning territorial diversity into strength, 6 October 2008 : Document of Committee of the Regions (CoR) EU [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0616:FIN:EN:PDF
2. Берданова О., Фишко Є. Оперативне пла-нування реалізації стратегії територіального ро-звитку: Практичний посібник / [Берданова О., Фишко Є.]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні – DESPRO». – К. : ТОВ «София-А». – 2012. – 48 с.
3. Державна стратегія регіонального розвит-ку на період до 2020 року : затв. постановою Кабінету Міністрів України від 6 серп. 2014 р. № 385 // Уряд. кур'єр. – 3 верес. 2014 р. –№ 160.
4. Європейське врядування. Біла книга. Брю-сель, 25.7.2001 СОМ (2001) 428 остаточна редак-ція [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravo.org/ua/files/ konstutyc/ WHITE_BOOK_UKR_REV.pdf.
5. Конституційні акти Європейського Союзу (в редакції Лісабонського договору) / за заг. ред. Геннадія Друзенка. – К.: К.І.С., 2010
6. Про засади державної регіональної політики : Закон України від 05 лют. 2015 р. № 156-VIII // Уряд. кур'єр. – 11 берез 2015 р. – № 44.
7. Про Стратегію сталого розвитку “Україна – 2020” : Указ Президента України від 12 січ. 2015 р. № 5/201 // Уряд. кур'єр. – 2015. – 15 січ. – № 6.
8. Розвиток системи управління в ЄС: досвід для України : наук. розробка / О. Я. Красівський, О. С. Киричук та ін. ; за заг. ред. О. Я. Красівсько-го. – К. : НАДУ, 2013. – 56 с.
9. Шевчук Б. Реформи управління в Європей-ському Союзі: основні напрямки, принципи, ін-струменти. Науковий вісник «демократичне вряду-вання». 20013 – Вип. 11

Tagged: