Удосконалення функціонування консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування: правові аспекти

Список авторов:

Анотация:

Ключевые слова:

Turii O.V.

PhD student of the Department of Public,

Administration and Public Service,

National Academy for Public Administration

under the President of Ukraine

Турій Олег Володимирович

аспірант кафедри публічного управління

та публічної служби Національної

академії державного управління

при Президенті України

Improvement of the functioning of consultative and advisory bodies at local self-government bodies: legal aspects

Удосконалення функціонування консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування: правові аспекти

Summary. The article analyzes the main problems that exist in the interaction of local self-government bodies with the public in the region through advisory bodies. The main directions of dialogue improvement on the regional level are determined with the purpose of establishing partnerships in local self-government bodies with the public. Key words: local self-government bodies, regional council, democracy, decentralization, consultative-advisory body.

Анотація. У статті проаналізовані основні проблеми, що існують у взаємодії органів місцевого самоврядування з громадськістю регіону через консультативно-дорадчі органи. Визначено основні напрями вдосконалення діалогу на регіональному рівні з метою налагодження партнерських відносин в органах місцевого самоврядування з громадкістю. Ключові слова: органи місцевого самоврядування, обласна рада, демократія, децентралізація, консультативно-дорадчий орган.

Постановка проблеми. Цілком очевидним є недостатній рівень залучення громадян до участі у державотворчих процесах, виробленні та реалізації політики в різних галузях державотворення, позиціонування соціально активних громадян як соціально-нестабільної категорії, нездатної до прийняття конструктивних та ефективних рішень обумовлюють необхідність трансформації системи консультативно-дорадчих структур та визначення їх правового статусу на всіх рівнях державної влади та місцевого самоврядування.

Правове регулювання на законодавчому рівні та зрозуміла і прозора структуризація взаємодії громадських консультативно-дорадчих структур до рівня системи, призведе до оптимізації їхньої діяльності і як наслідок – переходу на новий, конструктивний, рівень взаємодії з органами місцевого самоврядування. Адаптація моделі взаємовідносин громадських дорадчих структур за ієрархічним принципом є актуальною з огляду на можливість її ефективного впровадження та використання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичну основу дослідження проблеми консультативно-дорадчих органів склали наукові праці таких учених, як В. Брайта, Л. Бош, Т. Джиги, У. Курчевської, В. Леманна, В. Маклакова, М. Молєда-Здзієч, В. Федоренка та ін., а також офіційні доповіді та правові акти. Попри велику кількість публікацій з означеної проблеми, що мають місце останнім часом як у світовій, так і вітчизняній науці державного управління, питання взаємодії консультативно-дорадчих органів та органів місцевого самоврядування і досі не отримало достатньої та комплексної теоретичної розробки серед вітчизняних дослідників, що неабияк актуалізує його вивчення.

Метою дослідження є вивчення існуючого стану функціонування консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування та розробка і теоретичне обґрунтування моделі ефективних взаємовідносин консультативно-дорадчих структур з органами місцевого самоврядування.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. Наукові дослідження проблем взаємодії громадян та органів місцевого самоврядування виявляють різноманітні форми, способи, механізми впливу громадян на сферу місцевого самоврядування через консультативно-дорадчі органи, що, своєю чергою, дозволяє зробити висновок про можливість виокремити в системі встановлення та гарантування місцевого самоврядування, що на практиці реалізується у таких напрямах і формах:

  • нормативно-правове регулювання місцевого самоврядування та можливість формування консультативно-дорадчих органів;
  • державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядування;
  • підтримка консультативно-дорадчих органів територіальних громад;
  • державний захист і гарантування контролю консультативно-дорадчих органів за діяльністю органів місцевого самоврядування;
  • нормативне забезпечення контрольних функцій громадськості над органами місцевого самоврядування;
  • юридична відповідальність суб’єктів муніципально-правових відносин тощо.

Виклад основного матеріалу. Процес інтеграції України в Європейське співтовариство вимагає впровадження стандартів розвиненого демократичного суспільства. Розвиток громадянського суспільства є невід’ємним дієвим чинником розбудови України як демократичної правової держави за умови конструктивного та відповідального діалогу з нею в межах правового поля.

Сприяння розвитку взаємодії органів місцевого самоврядування з громадкістю повинно базуватися на партнерстві, взаємній зацікавленості у досягненні цілей, пов’язаних з процесом демократизації всіх сфер державного управління та суспільного життя, соціально-економічним та духовним прогресом, всебічним забезпеченням захисту прав і свобод людини та громадянина [4].

Більшість науковців погоджуються з визначенням громади, як автономної соціальної підструктури, що об’єднана перманентною загальною діяльністю. За формою діяльності розрізняють: виробничі, конфесійні, національні й комунальні (територіальні, міські) громади. За іншим визначенням, громада – територіальна спільнота людей, об’єднаних адміністративними, економічними, екологічними, культурними, релігійними та іншими зв’язками. Як правило, громада усвідомлює наявність певних ознак або інтересів, які виокремлюють її з-поміж ширшого загалу [2; с. 11].

Остаточне нормативно-правове закріплення консультативно-дорадчих органів з набуттям незалежності України було здійснено в рамках запровадження в нашій державі соціального партнерства. Зокрема, 27 квітня 1993 року Президент України видав Указ № 151/93 «Про Національну раду соціального партнерства», яким засновано Національну раду соціального партнерства – постійно діючий консультативно-дорадчий орган при Президентові України, що утворюється з представників Кабінету Міністрів України, об’єднань підприємців та професійних спілок для узгодженого вирішення питань, що виникають у соціально-трудовій сфері [10].

Разом з тим, за увесь період існування Національної ради соціального партнерства, вона так і не стала ефективним загальнонаціональним консультативно-дорадчим органом, який сприяв би узгодженню інтересів сторін соціального партнерства під час прийняття нормативно-правових актів. З огляду на це, Указом Президента України від 29 грудня 2005 року № 1871/2005 «Про розвиток соціального діалогу в Україні» Національну раду соціального партнерства було ліквідовано та створено Національну тристоронню соціально-економічну раду [11]. Суттєво посилило роль цього органу прийняття Закону України «Про соціальний діалог в Україні» від 23 грудня 2010 року № 2862-VI, відповідно до якого Національна тристороння соціально-економічна рада стала постійно діючим органом [12].

Загалом, консультативно-дорадчі органи – це органи, що утворюються для погодженого вирішення питань реалізації державної політики у певній сфері чи галузі, координації діяльності центральних і місцевих органів державної влади.

Правовою основою утворення та діяльності таких органів є Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти. Статус консультативно-дорадчого органу, повноваження, основні напрями і форми діяльності визначаються положенням про конкретний орган чи спеціальним актом відповідного державного органу: постановою, розпорядженням, наказом тощо.

За територією здійснення своєї діяльності серед консультативно-дорадчих органів виділяють:

а) наднаціональні консультативно-дорадчі органи – утворюються при міжнародних організаціях та наднаціональних об’єднаннях, а також їх статутних органах. Особливістю цих органів є інтернаціональний характер їхнього складу, який формується здебільшого за квотним принципом при активній участі в цьому процесі держав-членів відповідного міжнародного об’єднання [1, c. 8-9].

б) загальнонаціональні консультативно-дорадчі органи – утворюються при центральних органах державної влади. Так, порядок утворення та діяльності консультативно-дорадчих органів при Кабінеті Міністрів України визначається окремою Постановою від 17 червня 2009 року № 599 «Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України» [5];

в) регіональні консультативно-дорадчі органи – утворюються при регіональних органах публічної влади для забезпечення комплексного підходу в здійсненні покладених на них функцій з урахуванням інтересів місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій і громадян при здійсненні регіональними органами публічної влади окремих своїх функцій чи виконанні поставлених перед ними конкретних завдань у межах певного регіону. Прикладом цьому є утворення Постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2011 року № 526 регіональних рад підприємців в АРК, областях, мм. Києві та Севастополі [13];

г) місцеві консультативно-дорадчі органи – утворюються при місцевих органах публічної влади та є найбільш наближеними у своїй діяльності до громадськості. На цьому рівні консультативно-дорадчі органи, як звичайно, створюються при органах місцевого самоврядування передусім з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення публічної влади в межах певного населеного пункту – міста, села, селища [8; c. 239].

Консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування – утворюються зазвичай при представницькому органі місцевого самоврядування на час його поточного скликання для сприяння забезпеченню діяльності депутатів місцевих рад, органів i посадових осіб місцевого самоврядування та реалізації державної політики щодо сталого розвитку місцевого самоврядування на певній адміністративно-територіальній одиниці.

Найбільш поширеними напрямами діяльності консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування в Україні стали питання екології, регуляторної політики та підприємництва, освіти і науки, охорони здоров’я, стратегічного розвитку та містобудування, протидії корупції [8; c. 239].

Цілком зрозуміло, що консультативно-дорадчі органи, які було створено в рамках реалізації суспільного діалогу, за формальними ознаками відповідають європейській тристоронній моделі взаємодії органів публічної влади та громадськості загалом, професійних спілок та громадських об’єднань різних спрямувань. Водночас за своїм змістом та можливостями впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, сучасний варіант соціального партнерства в нашій державі суттєво відрізняється від європейської практики діяльності подібного роду консультативно-дорадчих органів [3; c. 627-628].

Такий стан речей пояснюється цілком зрозумілими та очевидними причинами, що мають місце в сучасному українському суспільстві. По-перше, розрідженістю громадськості та її неготовністю до об’єднаного і обґрунтованого відстоювання власних інтересів під час участі в діяльності консультативно-дорадчих органів. По-друге, знищення цільової функціональності держави, яка не виконує наразі функцію судді для узгодження різних громадських інтересів під час прийняття управлінських рішень та нормативно-правових актів.

За рамками суспільного діалогу консультативно-дорадчі органи мають вузьке, сегментарне конституційно-правове регулювання, що здійснювалося підзаконними нормативно-правовими актами органів публічної влади. В результаті такої політики було створено дуже велику кількість консультативно-дорадчих органів, нормативно-правове регулювання яких мало хаотичний та тимчасовий характер, а самі органи здебільшого були засобом для обґрунтування та легітимації інтересів зацікавлених осіб, які в такий спосіб отримали доступ до органів публічної влади. Саме тому можливості залучення громадськості до здійснення діяльності консультативно-дорадчих органів, а відповідно й вплив на прийняття нормативно-правових актів, які були предметом їхнього розгляду, завжди мав і має надалі досить обмежений характер.

Надзвичайно важливим кроком у напрямку нормативно-правового регулювання діяльності консультативно-дорадчих органів стало ухвалення Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 «Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України» [6]. Результатом та основним завданням прийняття цієї урядової постанови було об’єднання численних консультативно-дорадчих органів через уніфікацію порядку їх створення та діяльності.

Посилило інституційні засади діяльності консультативно-дорадчих органів при органах влади в Україні ухвалення Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03 листопада 2010 року № 996 якою було затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації. Цим положенням визначено три основних завдання громадської ради: 1) створення умов для реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; 2) здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади; 3) сприяння врахуванню органом виконавчої влади громадської думки під час формування та реалізації державної політики [9].

Наявність численних різновидів консультативно-дорадчих органів свідчить про те, що вони є важливим та перевіреним нормативно-правовим результатом, механізмом взаємодії органів публічної влади та громадськості. Найбільша перевага консультативно-дорадчих органів полягає в тому, що вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів органами публічної влади, як заведено, має постійний та системний характер, що дозволяє регулярно залучати громадськість до законотворчої діяльності органів публічної влади.

Основною проблемою, яка вимагає вирішення в рамках налагодження ефективної діяльності консультативно-дорадчих органів в Україні як громадських інституцій є відсутність у чинному законодавстві України уніфікованої процедури щодо створення та діяльності консультативно-дорадчих органів на рівні різних органів місцевого самоврядування.

На жаль, відсутність нормативно-правового регулювання порядку створення та діяльності консультативно-дорадчих органів призводить до формального підходу в процесі створення та діяльності консультативно-дорадчих органів, разового та безсистемного характеру їх роботи й надзвичайно низькому ступені врахування рекомендацій консультативно-дорадчих органів, а також залежністю від політичної волі посадових та службових осіб органів місцевого самоврядування, при яких вони створені.

При цьому питання напрацювання ефективних механізмів врахування думки та рекомендацій громадськості й досі залишається відкритим. Аналіз персонального складу окремих консультативно-дорадчих органів, свідчить, що участь громадськості в їх діяльності є дуже обмеженою.

Щодо локального рівня здійснення впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи, то на сьогодні більшість громадських рад при органах місцевого самоврядування функціонують лише на рівні міст обласного значення. У багатьох територіальних громадах узагалі відсутня практика створення консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування або ж процес їх формування ще далеко незавершений [7; c. 24-25].

За таких умов громади не можуть розраховувати на ефективне здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів на місцевому рівні через консультативно-дорадчі органи.

Висновки. Аналіз генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні дозволяє стверджувати про потребу запровадження уніфікованого нормативно-правового порядку їх створення та діяльності при органах публічної влади. Утілення загальних правил функціонування консультативно-дорадчих органів буде сприяти зменшенню їх залежності від політичної волі окремих владних суб’єктів; визначенню механізмів врахування рекомендацій таких консультативно-дорадчих органів у нормативно-проектній діяльності органів публічної влади; посиленню громадського контролю за виконанням уже прийнятих нормативно-правових актів; уникненню бюрократизації та формального підходу під час створення таких органів.

На основі проведених досліджень, існуючих на сьогодні і пошуків ефективних механізмів взаємодії органів місцевого самоврядування з громадкістю можна зазначити, що громадські консультативно-дорадчі органи один із важливих суб’єктів процесу взаємодії органів місцевого самоврядування з громадськістю та вироблення раціональної політики. Їхня участь у цьому процесі насамперед консультативна, контролююча та представницька.

Саме тому не викликає сумнівів важливість, усвідомлення значущості функціонування зав’язків із громадськістю керівниками органів місцевого самоврядування. Це допоможе підняти імідж органів місцевої влади й поступово повернути довіру до держави в цілому.

Як підсумок – ефективність роботи консультативно-дорадчих органів залежить від суб’єктного складу та наявності політичної волі врахувати результати їх роботи.

Список літератури:

Lobbying in the European Union: Current Rules and Practices. Working Paper / Constitutional Affairs Series; W. Lehmann, L. Bosche. – Luxemburg: European Parliament, 2003. – 58 p.

Андресюк Б.П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. – К.: Стилос, 1997. – 223 с.

Джига Т. В. Розвиток соціального партнерства в країнах ЄС та Україні: порівняльний аналіз / Т. В. Джига // Гілея. Історичні науки. Філософські науки. Політичні науки: наук. вісник: зб. наук. праць. – 2011. – Вип. 50 (№ 8). – С. 621-628

Ковальчук І.В. Правовий аспект реформи децентралізації в Україні в розрізі євроінтеграційних процесів / І.В. Ковальчук // Теорія та практика адаптації законодавства України до законодавства ЄС: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. ( м. Київ, 8 червня 2018 р.). – Київ: Видавничий дім «Гельветика», 2018. – C. 241– 243.

Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 // Офіційний вісник України. – 2009. – № 45. – Ст. 1511.

Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 // Офіційний вісник України. – 2009. – № 45. – Ст. 1511

Посібник з участі громадськості / Проект «Голос громадськості»; Міжнародний центр перспективних досліджень; За ред. Д. Холдар та О. Захарченко. – Київ: В-во Дизайн-студія «iMedia», 2002. – 116 с

Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. – К.: НІСД, 2012. – 256 с

Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Указ Президента України від 15 вересня 2005 року № 1276/2005 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 38. – Ст. 2363

Про Національну раду соціального партнерства: Указ Президента України від 27 квітня 1993 року № 151/93 // Офіційний вісник України. – 1999.– № 5.– Ст. 156.

Про розвиток соціального діалогу в Україні: Указ Президента України від 29 грудня 2005 року № 1871/2005 // Офіційний вісник України. – 2006.–№ 52.– Ст. 3271.

Про соціальний діалог в Україні: Закон України від 23 грудня 2010 року № 2862-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 28. – Ст. 255

Про утворення регіональних рад підприємців в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: Постанова Кабінету Міністрів України від 18 травня 2011 року № 526 // Офіційний вісник України. – 2011. – № 38. – Ст. 1560.

 

Библиография: