Политические науки

Постановка проблеми у загальному вигляді.

Для забезпечення сталого розвитку територій необхідна побудова ефективної системи управління, яка спирається на міжрівневу взаємодію багатьох суб’єктів.

“Багаторівневе управління” за Білою книгою (схваленою Комітетом регіонів ЄС у 2009 р.,) передбачає використання певного методологічного підходу, що має враховувати особливості політико-інституційної системи Європейського Союзу та специфіку інтеграційних процесів усередині ЄС.

Ознаками багаторівневого управління є наявність різних управлінських рівнів, компетенції яких взаємно перетинаються, але головна увага приділяється взаємодії учасників на різних рівнях управління. За таких умов виникає складна мережа взаємодій, яка охоплює всі рівні управління одночасно.

Загалом під багаторівневим управлінням розуміють практику підготовки та прийняття рішень на наднаціональному, національному, регіональному та місцевому рівнях. Хоч, відповідно до актів ЄС, існує багаторівнева структура, компетенції регіонального рівня прийняття рішень визначаються винятково національним законодавством.

Багаторівневе управління передбачає не простий перерозподіл повноважень між різними рівнями прийняття рішень, а прийняття узгоджених рішень багаторівневими неієрархічними наднаціональними та національними установами, зокрема із залученням недержавних акторів [9].

З огляду на такий підхід багаторівневе управління можна розглядати як діяльність, що здійснюється органами виконавчої влади та місцевого самоврядування для забезпечення соціально-економічного розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

Сутність питання багаторівневого управління, мережевого управління досліджували у своїх працях такі вітчизняні науковці як А.Колодій, А.Пухтецька, В.Авер’янов, В.Копійка, В.Стрельцов, З.Балабаєва, І.Грицяк, Н.Вінникова та ін.

Метою статті є аналіз діяльності органів влади з планування соціально-економічного розвитку територій в умовах багаторівневого управління.

Виклад основного матеріалу

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування є учасниками багаторівневої політико-інституційної системи України. Порядок діяльності зазначених органів регулюється законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Основна діяльність органів державної влади спрямовується на реалізацію загальнонаціональної державної політики та її ефективне поєднання з місцевою. Одним з інструментів реалізації діяльності органів виконавчої влади є планування соціально-економічного та культурного розвитку. Водночас, до повноважень органів місцевого самоврядування відноситься підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку та організація їх виконання. Така спільність компетенції в умовах багаторівневого управління передбачає вироблення узгоджених принципів, процедур, порядку розробки та реалізації програм.

Отже, однією з найважливіших функцій органів публічної влади є планування розвитку території. Напрям діяльності органів публічної влади на підпорядкованій території визначається пріоритетами закладеними у програмах розвитку. Особливостями таких програм є те, що кожна з них визначає свій напрям і умови розвитку.

Планування об’єднує структурні підрозділи органів влади спільною метою, надає всім процесам координованості, що дає змогу найбільш повно й ефективно використовувати наявні ресурси, комплексно, якісно та своєчасно вирішувати різноманітні повсякденні завдання. У роботі з підготовки програмних документів вони керуються рядом законодавчих актів, до яких в першу чергу необхідно віднести закони України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України”, “Про державні цільові програми”, постанов Кабінету Міністрів України “Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року”, “Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади», розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України» та інші.

Забезпечення соціально-економічного розвитку територій на обласному, районному та місцевому рівнях здійснюють органи влади шляхом реалізації довго-, середньо- та короткострокових програм. До таких програм відносяться стратегії економічного та соціального розвитку України; державної стратегії реґіонального розвитку; програми соціально-економічного розвитку та інші.

Довгострокові програми/планові документи визначають напрям розвитку держави, регіонів, окремих територій і розробляються терміном понад 5 років (стратегія економічного та соціального розвитку України) Середньострокові програмні документи розробляються строком до 5 років на підставі довгострокових і визначають умови соціально-економічного розвитку їх метою є досягнення стратегічних цілей (стратегія розвитку галузі економіки (сфери діяльності). Короткострокові програми соціально-економічного розвитку розробляються на підставі середньострокових планових документів і визначають цілі на наступний рік. Термін дії яких до року (програми соціально-економічного розвитку).

Планові документи розробляються на підставі аналізу ситуації, що склалася на певній адміністративно-територіальній одиниці, її стану виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, конкурентоспроможності, рівня розвитку економіки і соціальної сфери та з урахуванням впливу політичних, економічних та інших факторів.

Порядок підготовки програм планування передбачає тісну взаємодію всіх зацікавлених сторін процесу. Учасниками якого стають представники органів влади, місцевого самоврядування, підприємницьких бізнес-структур, представники громадськості, які уособлюють різні рівні багаторівневого управління.

Плановим документом національного рівня є Стратегія сталого розвитку «Україна-2020», що визначає напрямки та пріоритети розвитку України на період до 2020 року. Вона є суспільним договором між владою, бізнесом та громадянським суспільством. Передумова реалізації Стратегії це – суспільний договір між владою, бізнесом та громадянським суспільством, де кожна сторона має свою зону відповідальності. Стратегія має чотири вектори руху, це – сталий розвиток країни; безпека держави, бізнесу та громадян; відповідальність і соціальна справедливість; гордість за Україну в Європі та світі. Пріоритетним напрямом стратегії є реалізація програм енергонезалежності, популяризації України у світі та просування інтересів держави у світовому інформаційному просторі. У реальному житті компоненти стратегії є сукупністю або системою різних і постійних взаємодій.

Рівень загальнодержавного розвитку окреслює Державна Стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року. Стратегія визначає цілі державної регіональної політики та основні завдання центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, спрямовані на досягнення зазначених цілей, а також передбачає узгодженість державної регіональної політики з іншими державними політиками, які спрямовані на територіальний розвиток [3].

Зазначена Стратегія виступає важливим інструментом посилення партнерства між облдержадміністрацією, обласною радою, органами місцевого самоврядування, широким колом організацій громадянського суспільств, бізнесом. Вона є сприятливим елементом для створення публічно-приватних партнерств, що має позитивний вплив на місцевий діловий клімат та конкурентне становище громади, а також на вирішення інших питань забезпечення життєдіяльності території.

На регіональному рівні основою для розвитку є соціально-економічні стратегії, і які зорієнтовують діяльність органів публічної влади в напрямі стабілізації та підвищення якості життя населення на основі підвищення ефективності економіки і забезпечення додаткових надходжень в бюджети всіх рівнів за рахунок активізації інноваційних й інвестиційних процесів.

Стратегія соціально-економічного розвитку регіону визначає зміст основних напрямів діяльності органів публічної влади: управління соціально-економічним розвитком; управління бюджетом і фінансами; управління економікою і підприємництвом; управління майном і землею; управління зовнішньоекономічною діяльністю; охорона навколишнього середовища. Процес формування стратегії соціально-економічного розвитку регіонів є одним із найважливіших напрямів діяльності виконавчих і законодавчих органів місцевої влади. Також розробка стратегії є основою для налагодження партнерства між обласною державною адміністрацією, обласною радою, районними державними адміністраціями, міськими та районними радами, вищими навчальними закладами, широким колом організацій громадянського суспільства.

Стратегія розглядається як плановий документ найвищого рівня в регіоні, а отже її реалізація вимагає зосередження фінансових, фізичних та людських ресурсів. Спільні зусилля адміністративних органів, громадянського суспільства, наукових кіл і громадян покликані забезпечити успішну реалізацію пріоритетів та заходів стратегії. Зосередження та належна координація наявних фінансових ресурсів, одержаних за рахунок бюджетів усіх рівнів, власних коштів підприємств, іноземних та вітчизняних інвесторів, коштів міжнародних фінансових організацій, є підґрунтям для досягнення цілей, визначених у стратегії.

Місцеві програми соціально-економічного розвитку розробляються з метою втілення єдиної політики розвитку району на рік, що вимагає визначення конкретних пріоритетів у соціальній та економічній сферах, належної взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Програми розробляються на підставі аналізу тенденцій соціально-економічного розвитку території, оцінки ресурсного потенціалу за минулий рік визначаються актуальні проблеми соціально-економічного розвитку, пріоритети, основні завдання та заходи економічної та соціальної політики на наступний рік, а також критерії реалізації. На даному рівні процес планування відбувається за принципом «зверху – донизу», що передбачає обов’язкове дублювання на місцевому рівні майже всіх програм, які прийняті на загальнодержавному рівні.

Планування діяльності органів влади України, що складається терміном на один рік є оперативним або звичайним плануванням. На практиці дуже часто оперативне планування трактується як стратегічне. Але у порівнянні зазначені види планування мають суттєві відмінності. Стратегічне планування наділяють властивостями передбачливості, зосередженості на конкретних цілях, з терміном дії понад три роки. Оперативне ж планування навпаки є реактивним, має загальні цілі, є простим і елементарним, термін дії його до одного року.

Якщо система стратегічного планування зорієнтована на прискорене досягнення стратегічних цілей розвитку, то оперативне зосереджується на вирішенні нагальних проблем. Тому основою реалізації стратегічних документів має стати оперативний план, адже за допомогою нього висвітлюються назрілі проблеми сьогодення та на які пріоритети повинен спрямовуватись розвиток території.

Перевагою підготовки оперативного плану є його надзвичайна практичність, яка вимагає від розробників визначати та узгоджувати вартість заходів, що пропонуються, відповідальних за їх виконання та джерела фінансування. Підготовка стратегії зазвичай не ставить такої жорсткої вимоги щодо фінансових аспектів, бо відповідь на питання фінансового забезпечення є дуже загальною [2, с. 5].

Оперативне планування у сфері державного управління якраз і має стати найважливішим інструментом дотримання принципу збалансованості інтересів та встановлення системи партнерства між органами публічної влади.

З огляду на описані вище програми розвитку території в Україні можна зазначити, що це система багаторівневого управління, що передбачає узгоджені принципи, методи, порядок розробки програм.

Так, принципами ефективного врядування за Білою Книгою є: відкритість, участь, підзвітність, ефективність та злагодженість. Кожен принцип є важливим для більш демократичного врядування. Вони підтримують демократію та принцип верховенства права у державах-членах ЄС, але можуть бути застосовані на усіх рівнях влади – світовому, Європейському, національному, регіональному і місцевому[4].

Принцип відкритості передбачає активну працю інституцій, що активно обмінюються інформацією з державами-членами ЄС, відносно того, що робить ЄС та які рішення він приймає. Наступний принцип участі має на увазі якість, ефективність політики ЄС, залежить від участі широкого кола осіб та організацій в процесі творення політики. Але особлива увага зосереджується на багаторівневому партнерстві. Підзвітність інституцій ЄС у законодавчому та виконавчому процесах має бути зрозумілою. Ефективність і своєчасність базується на чітких завданнях, оцінкою майбутнього впливу з використанням попереднього досвіду. Потреба в узгодженості зростає через різноманітність характерної для ЄС, яка передбачає доступність політики та рішень, що приймаються на рівні інституцій ЄС.

Учасники підготовки планових документів в Україні дотримуються принципів: партнерства, що має забезпечити сталість рішень і формування спільної відповідальності за їх упровадження; причетності та участі, що сприятиме розбудові широкого соціального консенсусу та чіткої громадської підтримки оперативного плану і включених у нього проектів; прозорості, що передбачає громадські обговорення та широке ознайомлення з результатами; відповідності стратегічному баченню, довгостроковим пріоритетам і середньостроковим стратегічним цілям; узгодженості документів з планування; безперервності моніторингу, аналізу та коригуванню.

Тож прослідкувавши за принципами оперативного планування та ефективного врядування можна сказати, що вони в більшій своїй частини перетинаються.

Методом багаторівневого управління, для узгодження інтересів і дій, в країнах ЄС використовується «відкритий метод координації» (Open Method of Coordination). Етапами якого є:

–     визначення загальних цілей;

–     розробка загальних показників;

–     підготовка спільних багаторівневих стратегій та проектів;

–     підготовка спільних доповідей на європейському рівні;

–     оцінка і взаємне навчання [1].

Даний метод європейського врядування розуміється як інструмент вироблення, реалізації та координації спільних політик ЄС; як інструмент «бенчмаркінгу» — оцінювання та порівняння досягнень різних суб’єктів врядування. Тому запровадження такого методу для України стало би слушною нагодою для порівняння розвитку території як на національному рівні так і на місцевому чи регіональному. Адже нині діюча система звітування про виконання планових документів досить застаріла і вимагає нових підходів вирішення. Сутність моніторингу програм має заключатися не у звітуванні про виконання, а у визначенні просування до розвитку.

Але розвиток буде здійснюватись з врахуванням взаємодії всіх учасників підготовки та реалізації причому взаємодія має бути як вертикальна так горизонтальна. Прикладом можуть стати концепції сучасного соціо-політичного управління “Governing”, “Governance” та “Governability”. Вони складають теорію налагодження взаємодії між різними учасниками державно-суспільних відносин. Вертикальне управління “Governing” зберігає значення в структурно-функціональному аспекті щодо взаємодії центру та влади на місцях. Горизонтальні структури управління, здійснюваного на засадах “Governance”, діють в межах наданих повноважень в інтересах суспільства, за його дієвої підтримки та під громадським контролем. Можливості продуктивного функціонування влади забезпечує “Governability”, тобто керованість усієї системи управління [8].

Іншими словами, керованість всієї системи планування на різних рівнях повинна здійснюватись взаємоузгоджено як на горизонтальному так і вертикальному рівнях.

Висновок.

Зазначена мережа взаємодій різних управлінських рівнів, що виникає при реалізації програм розвитку територій є ознакою багаторівневого управління. Адже прийняті рішення на національному рівні поширюються на регіони та місцевий рівень. На кожному з рівнів присутня взаємодія учасників планувального процесу, яка вимагає постійної участі.

Отже, така система взаємодії суб’єктів різних рівнів в Україні: національного, державного, регіонального та місцевого вирішують одне завдання – розвиток території на кожному з рівнів.

Кожний виконаний проект і кожне економічне покращання змінює середовище для майбутніх оперативних дій і стратегічного планування. Змістове наповнення плану залежить від низки ключових факторів, до яких в першу чергу належить запровадження нових підходів, що сприятимуть реалізації потенціалу взаємодії між політичними, економічними і соціальними учасниками планування, кожного із зазначених вище, рівнів, підвищить ефективність вирішення питань суспільного значення.

Тож для побудови ефективної системи впливу управління, яка б діяла ефективно через міжрівневу взаємодію багатьох суб’єктів і забезпечила сталий розвиток територій, необхідно розглядати підхід планування на основі моделі багаторівневого управління.

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ. Ефективне функціонування публічного управління сприяє успішному розвитку будь-якого суспільства. Політична ситуація в країні значною мірою впливає на публічне управління. Разом з тим, коли в країні триває пошук оптимальної форми правління і одночасно здійснюються реформи у різних суспільно важливих інституціях, то публічне управління втрачає налагоджену стабільну систему і потрапляє під вплив багатьох політичних сил, які намагаються не тільки впливати на формування політичних інституцій та публічної політики, а й монополізувати цей вплив. Це створює передумови конфліктної ситуації, яку необхідно врегулювати. Наявність неврегульованих політичних конфліктів між суб’єктами влади призводить до кризи публічного управління.

АНАЛІЗ ОСТАННІХ ДОСЛІДЖЕНЬ І ПУБЛІКАЦІЙ. Протягом останніх років зросла увага українських науковців до питання щодо вивчення та подолання кризи в державному управлінні, зокрема:

– сучасний стан теорії та методології формування державно-управлінських рішень розглядав В.Д. Бакуменко [3, с. 328];

– залежність процесу підготовки, прийняття та реалізації політичних рішень від стану впровадження політичної стратегії і тактики розкрив у дисертації П.В. Мироненко [15, с. 4];

– питанням щодо реформування державного управління і державної служби в Україні приділяв увагу О.Ю. Оболенський [8, с. 348];

– механізми управління кризами суспільного розвитку в системі державного управління досліджувала Т.І. Пахомова [17, с. 66];

– становленню й розвитку антикризових технологій як механізму реалізації цілей державного управління в Україні присвятив свою дисертацію В.І. Шарий [21, с. 25].

Натомість у світовій політичній науці цій тематиці приділяється значно більше уваги. Серед сучасних зарубіжних досліджень, присвячених політичній кризі, варто відзначити праці, в яких розглядаються питання концептуалізації поняття кризи, методології її дослідження, а також еволюції наукової рефлексії щодо цієї проблематики.

Американський дослідник C. Фланаган визначає кризу як виклик чинній владі, загрозу її авторитету, що досягає рівня, на якому владні структури вже не в змозі підтримувати стабільність існуючого ладу [19, с. 48].

Німецький учений Е. Циммерманн зазначив, що політична криза є значно ширшим поняттям, аніж урядова криза або криза управління. Вона більшою або меншою мірою призводить до зміни політичного курсу («policies») та політичної системи загалом [20, с. 69].

За словами польського вченого П. Штомпка, період політичної, економічної чи культурної кризи значно пожвавлює традиції: люди звертаються до досвіду предків. «Критичний традиціоналізм» є поширеною ідеологічною позицією у такій ситуації, оскільки прагне врівноважити функції та дисфункції тієї чи іншої традиції в конкретному випадку [22, с. 98].

Фундаментальною є праця Т. Парсонса «Система сучасних суспільств», у якій автор вважає довіру однією з умов, що забезпечує суспільну стабільність, своєрідним способом кредитування політики [16, С. 24-26].

Французький соціолог М. Доган у статті «Ерозія довіри у розвинених демократіях» доводить, що у Франції та й загалом у світі спостерігається значний відсоток громадян, що виражають слабку довіру або ж сильну недовіру до окремих політичних інститутів та осіб, які ними керують, не заперечуючи легітимності самої політичної системи. За словами вченого, це характерно переважно для систем, що стабільно функціонують, яким не загрожує руйнація. У таких умовах криза легітимності сприймається як новий поштовх до розвитку [9, c. 86].

Отже, політична криза як феномен цікавила мислителів, дослідників, науковців з давніх часів. З останньої чверті ХХ століття політична криза стає об’єктом особливої уваги науковців західних країн, а з 1990-х років – і пострадянських, у тому числі України.

Варто зауважити, що в працях українських науковців здебільшого досліджується адміністративний аспект державного управління, а питанням політичної складової кризи публічного управління на сучасному етапі приділяється мало уваги. Це питання потребує додаткового вивчення, і тому завданням нашої статті є визначення сутності та особливостей політичної кризи публічного управління, аналіз основних її причин і з’ясування питань, на які політичним силам потрібно першочергово звертати увагу, щоб уникнути негативних наслідків кризових явищ.

ВИДІЛЕННЯ НЕВИРІШЕНИХ РАНІШЕ ЧАСТИН ЗАГАЛЬНОЇ ПРОБЛЕМИ. Зазначені терміни вимагають докладного вивчення в Україні та систематизації найкращих зарубіжних практик. Потрібно досліджувати інструменти публічного управління для врегулювання політичної кризи. Важливо удосконалюючи впроваджені наукові досягнення у сфері державного управління, наслідувати найкращі зарубіжні тенденції та практики і сприяти розвитку науки публічного управління.

МЕТА СТАТТІ. Метою статті є дослідження понять «політика» «політична криза» «політична криза публічного управління», аналіз політичної кризи публічного управління, її ознак, причин та шляхів подолання, актуальних для українських реалій.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ. Державне управління як явище є складним і багатогранним, тому і не існує сталого, вичерпного та загальновизнаного визначення державного управління.

В основі визначень державного управління, поданих більшістю українських науковців, закладено класичне розуміння управління у державному секторі, що було запропоноване Максом Вебером. Вважається, що головною рисою державного управління є його владний характер, витоками якого є державна воля та поширення на все суспільство.

У сьогоднішніх умовах відбувається якісна зміна способів і методів державного управління. Нині у вітчизняній літературі дедалі частіше використовується поняття «публічне управління», що відповідає сучасним тенденціям і практиці функціонування інститутів демократичного суспільства, але законодавчо це поняття не закріплено. Водночас здебільшого ще вживається термін «державне управління», який не є точним відповідником терміна «публічне управління» або поєднанням цих понять.

Ключовим аспектом державного управління є держава, тимчасом як публічного управління – народ.

Варто зазначити, що система публічного управління охоплює багато підсистем: політичну, економічну, соціальну, адміністративну, правову, гуманітарну тощо. На процес її формування та розвитку, безумовно, впливають як внутрішні (нестабільність соціально-політичної системи держави), так і зовнішні (геополітичне становище, світова фінансова криза тощо) чинники.

Сам термін «публічне управління» (англ. Public management) уперше був використаний у науковій практиці у 1972 році англійським державним службовцем Десмондом Кілінгом у його науковій праці «Management in Government» [11], в якій відзначалося, що «публічне управління – це пошук використання у найкращий спосіб ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики». Водночас один із сучасних дослідників публічного управління Гірт Букерт [5] наголошує на тому, що «публічне управління не є певним нейтральним, технічним процесом, а є діяльністю, яка тісно пов’язана з політикою, законом і громадянським суспільством».

Підсумовуючи вищесказане, можемо зазначити, що суть державного управління як самостійного виду державної діяльності слід розуміти як систему елементів державної влади, яка має виконавчо-розпорядчий характер, виконує функції і завдання держави у процесі регулювання економічної, соціально-культурної та адміністративно-політичної сфер. А на публічне управління завжди впливали і впливають проблеми світової та внутрішньої політики, суспільного життя загалом. Публічне управління вивчає взаємодію політичної системи, державного сектору, співвідношення муніципальних, державних та народних інтересів із залученням суспільства до контролю всіх органів влади.

Отже, враховуючи, що державне управління є складовою публічного управління, ми будемо використовувати термін «публічне управління», оскільки вважаємо його ширшим поняттям.

Не можна оминути й питання взаємозалежності понять «публічне управління» та «політика», які об’єднує природа походження, пов’язана із феноменом влади.

То що ж таке політика? Термін «політика» походить від давньогрецького слова «поліс» (місто-держава) та його похідних: «politike» (мистецтво управляти державою), «politeteia» (конституція), «polites» (громадяни), «politica» (державний діяч). Єдиного визначення поняття «політика» не має.

Політика існує там, де суперечки між людьми починають набувати суспільно значущого характеру, тобто зачіпають інтереси великих груп людей. Політику можна вважати засобом подолання суперечок у суспільстві.

Своїм походженням слово «політика» зобов’язане видатному давньогрецькому мислителю античного світу Аристотелю (384–322 до н.е.). Він відводив політиці одне з провідних місць, вважаючи її найважливішою наукою, функції якої пов’язані з основною суспільною метою – узгоджувати, регулювати спокій, творчу діяльність людей, загальне благо з благом окремих індивідів і за допомогою управління – людське суспільне співжиття.

Аристотель у трактаті «Політика» наголошував на відповідальності держави за підтримку співпраці і подолання чвар між людьми. Конфлікти виникають там, де держава порушує принципи розподілу благ. Джерело чвар між людьми філософ бачив у нерівності почестей (пихатість) і нерівності майна (користі). Турбота керівника держави в першу чергу про себе (влада, почесті) є головною причиною політичних протиборств, що призводять зрештою до деспотії і тиранії, за яких процвітає насильство над громадянами. Мислитель вважав, що влада повинна належати не бідним і не найбагатшим, а середнім рабовласникам-політикам [1, с. 239].

Крім того, даючи визначення державі як «спілкуванню подібних один одному людей заради досягнення можливо кращого життя», Аристотель мав на увазі тільки вільних громадян грецьких полісів. Варварів і рабів він просто не вважав за людей, гідних спілкування з громадянами держави. Держава уявлялась йому об’єднанням вільних громадян, які спільно керують справами рабовласницького суспільства.

Аристотель цілком погоджувався з думкою свого вчителя Платона щодо тлумачення поняття «політика», хоча багато в чому їх погляди суттєво відрізнялися. За Платоном політика – це активна людська діяльність, що має на меті досягнення загального блага і задоволення соціальних потреб людей, що спрямовується тими, хто володіє вищою силою керівництва, «царським мистецтвом» управління у рамках законності. Головний сенс політики – запобігання соціальним конфліктам, що відбуваються внаслідок протиставлення бідності і багатства, зловживання владою, крайнощів демократії [18, С. 89–454].

Таким чином, викладене вище свідчить, що вчення Аристотеля та Платона не втратило своєї актуальності і в сучасному світі.

Актуальним сьогодні є також бачення «політики» класиком політичної науки, німецьким соціологом, одним і засновників сучасної політичної науки (концепція легітимності влади, теорія бюрократії, дослідження демократії) Максом Вебером (1864–1920), який зазначив, що політика «означає прагнення до участі у владі або до здійснення впливу на розподіл влади – чи то між державами, чи то всередині держави між різними соціальними групами» [4, с. 644]. Вебер визначав політику як прагнення кожної людини брати участь у владі або впливати на розподіл її між групами в середині держави, як надію завжди знаходити зустрічне розуміння інших членів суспільства щодо своїх дій.

Визначення політики через владу характерне для багатьох мислителів: Нікколо Макіавеллі, Вільфредо Парето, Карла Маркса та інших. Такий підхід до розуміння політики характеризується як силовий, директивний.

Заслуговує на увагу формулювання «політики» у третьому виданні (1961) Міжнародного словника американського лексикографа Нао Вебстера (1758–1843):

«– розділ етики, пов’язаний більше з державним і суспільним організмом у цілому, ніж з окремою особистістю, різновидом (підрозділ) моральної філософії, що має справу з етичними відносинами і обов’язками урядів (владних структур) або інших соціальних організацій;

– громадська та соціальна етика;

– політичні дії, практика;

– політичні відносини або ділове змагання між групами інтересів, а також індивідуумами за владу і лідерство;

– дії з метою розширення контролю з деякими іншими цілями поза урядовими групами;

– політичне життя як основна сфера діяльності або професія;

– політичне керівництво (проведення політики) у приватних справах;

– політичні принципи, переконання, думки або симпатії окремої особистості (жінки чи іншого політика);

– загальна сукупність взаємодіючих і зазвичай конфліктуючих відносин між людьми, що живуть у суспільстві;

– відносини між лідерами і нелідерами в будь-якому соціальному організмі (політичне співтовариство, церква, клуб або профспілка);

– політична наука.» [6]

Отже, політика – особлива сфера діяльності між класами, націями та іншими соціальними групами, ядром якої є проблема завоювання, утримання та використання державної влади та публічного управління.

До ХІХ століття політика розглядалася як вчення про державу, інституційну владу державного рівня.

З поділом влади в державі, децентралізацією владних повноважень, розвитком партійних систем, засобів масової інформації, численних і різноманітних соціальних спільнот, груп, об’єднаних спільними інтересами, потребами, змістом, політика і політичне життя уже не зводиться до державної влади.

Сьогодні немає людини, яка не відчувала б на собі вплив політики, яка вважала б себе поза політикою. Є такий вислів: якщо людина не цікавиться політикою, то політика цікавиться людиною. Адже життя людини як істоти суспільної, соціальної – завжди життя політичне.

Таким чином, можна констатувати, що політика – особлива діяльність з управління державою, суспільством, організаційна і регулятивно-контролююча сфера суспільства, що здійснює, зокрема, управління економічною, правовою, соціальною, культурною, релігійною сферами [10, с. 531].

Політика постійно пов’язана з інтересами тих, хто бореться за завоювання або утримання влади, що в свою чергу завжди пов’язано з протиріччями та конфліктами між великими суспільними групами на основі поділу різних благ. В основі політики лежать або співпраця та взаємодопомога людей, або ворожнеча, конфронтація, насильство та конфлікти між ними і організаціями, що виражають їхні інтереси.

Сьогодні ми спостерігаємо ситуацію, яка склалася через неспроможність політичних сил узгодити свої дії, наслідком чого є гальмування вкрай потрібних законотворчих процесів і ослаблення публічного контролю. Варто звернути увагу на законопроекти, які стосуються виборчого законодавства, що за своєю актуальністю стоять над багатьма іншими, зокрема Виборчого кодексу, який став би єдиним законом із забезпечення однакових умов й адміністративних процедур для проведення всіх видів виборів. Перші намагання реалізувати ідею Виборчого кодексу були ще на початку 2000-их років. Починаючи з 2007 року ПАРЄ та Венеціанська комісія рекомендували українській владі розробити та прийняти Виборчий кодекс. За період 2008 – 2010 роки було підготовлено його проект та подано на розгляд парламенту. У 2010 році Венеціанська комісія надала висновок щодо проекту Виборчого кодексу Верховної Ради України (№ 593/2010) та повернула його на доопрацювання і ухвалення. До сьогодні парламентарі не знайшли можливості для прийняття у сфері безпосереднього народовладдя в Україні стратегічного рішення, орієнтованого на справді важливу перспективу – ухвалення Виборчого кодексу України. Та й загалом усе виборче законодавство політикум намагався «прилаштовувати» під свої виборчі потреби. У новітній історії України було прийнято і діяло майже стільки законів про вибори народних депутатів, скільки власне відбулося самих виборів. Не меншою кількістю законів регулювались і місцеві вибори.

Неприйняття важливих державних рішень супроводжується загостренням усіх існуючих у межах країни конфліктів. Такі неврегульовані конфлікти зрештою можуть призвести до кризи.

Поняття «криза» – одне з найбільш складних, адже має чимало змістових відтінків інтерпретацій та сутнісних характеристик. Сам термін походить від грецького «krisis» – різкий перелом, тяжкий перехідний стан, крайня точка падіння, гостра нестача, невідповідність.

Причини кризи можуть бути різними. Вони поділяються на об’єктивні, пов’язані з циклічними потребами модернізації і реструктуризації, суб’єктивні, що є наслідком помилок і волюнтаризму в управлінні, природні, обумовлені зміною клімату, землетрусами, повенями та іншими природними катаклізмами, а можуть мати і техногенний характер, пов’язаний з діяльністю людини, наприклад аварія на ЧАЕС, вирубка лісів.

При цьому причини кризи можуть бути зовнішніми – зумовленими тенденціями і стратегією макроекономічного розвитку або навіть розвитку світової економіки, конкуренцією, політичною ситуацією в країні, і внутрішніми – пов’язаними з ризикованою стратегією маркетингу, внутрішніми конфліктами, недоліками в організації виробництва, недосконалістю управління, інноваційною та інвестиційною політикою [7, с. 510].

Для розуміння кризи велике значення мають не тільки її причини, а й різноманітні наслідки: можливе відновлення або руйнування, оздоровлення або загострення існуючої, і як наслідок виникнення нової кризи ще більш глибокої і тривалої. Вихід із кризи не завжди може мати позитивні наслідки у короткий термін. Хоча з політичних причин часто відбувається відтермінування вирішення кризових ситуацій на досить довгий час. Прикладом може слугувати відмова Януковича В.Ф. підписувати Угоду про асоціацію з Європейським Союзом, яка призвела до політичної кризи у вигляді Євромайдану 2013 року. Наслідком цієї кризи стала ще глибша політична і соціально-економічна криза та зовнішня агресія: анексія Автономної Республіки Крим Росією, неоголошена війна на Донбасі, економічна війна Російської Федерації проти України – відмова від товарів, заборона транзиту через територію Росії, шантаж енергоресурсами, що спричинило знецінення національної валюти України втричі тощо. Вирішити ці питання відразу Україна не в змозі, але поступово все ж таки відбуваються зміни: зокрема, підписання Угоди з Європейським Союзом, відновлення боєздатності Збройних Сил України, відмова від російських енергоносіїв, організація транзиту товарів в обхід Російської Федерації, освоєння нових ринків збуту, стабілізація грошової системи тощо.

Уперше теоретично осмислити кризові явища в політиці намагалися у своїх творах ще стародавні мислителі. Ця тема становила інтерес у контексті вчень про форми та засоби правління. Роздуми про політичну нестабільність можна знайти в літературних джерелах Стародавнього Єгипту і в давньоіндійській пам’ятці політичної думки – трактаті «Артхашастра» [2, с. 76]. Такі ідеї обґрунтували у своїх творах Н. Макіавеллі [13, с. 97] та Конфуцій [12, с. 114].

Заслуговують на увагу погляди Аристотеля, який одним із перших серед філософів став пов’язувати характер соціальної структури суспільства з його політичним устроєм та політичним розвитком. У своїх роботах він відзначав, що стабільність багато в чому залежить від наявності в суспільстві значного середнього прошарку. Таким чином, політична криза пояснювалася зміною соціальної структури суспільства, коли бідні верстви населення, завжди маючи потенціал до радикальних дій, починали кількісно превалювати над іншими соціальними класами. Крім того, головну причину політичної нестійкості, заколотів і зміни форми держави Аристотель вбачав у спотворенні принципу справедливості, коли олігархія посилює існуючу нерівність, а неправова влада демосу (охлократія) зрівнює багатих і простий народ [1, с. 85].

Загалом у вивченні проблематики політичних криз можна умовно виділити три періоди:

перший – донауковий (з часів Стародавнього Сходу і Античності до середини ХІХ ст.), коли політичні доктрини здебільшого містилися у філософських та релігійних текстах. Для донаукового періоду була характерна описовість та фрагментарність вивчення криз, що розглядались як небажані явища, яких слід уникати;

другий – транзитивний, оскільки йдеться про перехід від релігійно-філософського до політологічного сприйняття феномену кризи (середина ХІХ століття – 1970-ті роки). Наукове пізнання в цей період дедалі більше базувалося на суто політологічному інструментарії. Саме тоді вперше було висунуто тезу про позитивний вплив кризи на розвиток політичної системи;

третій – політологічний (із 1970-х років і донині). У цей період проводиться дослідження та вивчення політичних криз на планетарному рівні, з використанням результатів екологічних, демографічних, економічних та інших досліджень.

Політична криза публічного управління проходить, як мінімум, три основні етапи:

– загострення та нагромадження суперечностей між громадянським суспільством і політикою правлячого кола, а також значної кількості невирішених конфліктів у суспільно-політичному житті суспільства, яке може тривати протягом певного часу. У разі відсутності реакції влади настає черговий етап;

– реальний конфлікт у суспільстві, який не можна врегулювати шляхом переговорів чи компромісів та який гальмує суспільний розвиток;

– загострення кризи, початок розпаду окремих політичних структур, втрата державним управлінням впливу на суспільні процеси [14, С. 51-53].

Саме на третьому етапі нині перебуває Україна.

Позачергові вибори Президента України та позачергові вибори народних депутатів України у 2014 році є тому підтвердженням, а також способом оновлення влади в цілому.

Як наслідок, в суспільстві виникли гострі протиріччя, які призвели до Революції Гідності. В цей час пожвавилася дискусія про боротьбу з корупцією в Україні, про недостатню ефективність щодо впровадження ініційованих владою реформ, про підвищенні рівня прозорості, відповідальності та незалежності системи судочинства, про деполітизацію та професіоналізацію системи державної служби, в тому числі органів місцевого самоврядування, почастішали взаємні звинувачення всередині влади тощо.

Та хоч би скільки говорили на різних рівнях політикуму про подолання політичної кризи, вона буде нездоланною, адже немає волі для її вирішення. Її причини не усунуті, тому вони й далі руйнують Україну.

Ними, на нашу думку, можуть бути:

– політична корупція та зловживання владними повноваженнями (корупція залишатиметься головним індикатором стану справ у політиці та економіці (митниця, податки, бюджетування, державні закупівлі тощо);

– неспроможність влади реалізувати означені цілі;

– гальмування програми реформ;

– перехід влади від політики реформ до режиму самозбереження;

– прояв у владі високого рівня конфліктності, низької управлінської ефективності, дефіцит суспільного діалогу;

– демонстрація правлячою більшістю мови торгу, шантажу, ультиматумів та чвар замість консенсусу та мови політики;

– криза довіри між учасниками коаліції;

– зростання напруження у відносинах між урядом та адміністрацією Президента (конкуренція за концептуальне лідерство), що призводить до конфлікту за повноваження та право визначати державний курс;

– позбавлення політичної опозиції в парламенті та за його межами можливості контролювати дії влади та впливати на формування державної політики, що в подальшому може привести до нової політичної кризи;

– відсутність ефективної системи державної регіональної політики та моделі реінтеграції країни програмує зіткнення і конфлікт відцентрових і доцентрових сил (може перерости у політичний клінч у взаєминах між центром і регіонами);

– загострення неврегульованого конфлікту на сході України, проблема переселенців, подвійне пенсійне забезпечення, відсутність артикульованої політики щодо майбутнього території Донбасу, збільшення злочинності на прилеглих до зони конфлікту територіях, контрабанда зброї та наркотиків в Україні через блокпости та лінії розмежування;

– інерційність зовнішньої політики (відсутність нових елементів та істотних корективів у порядку денному);

– відсутність нових ідей та проектів у зовнішній політиці;

– відсутність нових політичних ініціатив щодо прискорення реалізації Мінських домовленостей, розширення кола учасників перемовин, створення нових механізмів контролю над виконанням зобов’язань;

– зростання невдоволення у відносинах між Україною та західними партнерами, яке зумовлює часткове ігнорування, часткове зовнішнє втручання в управління країною;

– втрата ініціативи та руху в напрямку зовнішньополітичного курсу партнерів, що створюють певні ризики для національних інтересів, зокрема прагнення партнерів України вести переговори з Російською Федерацією стосовно нормалізації відносин без урахування позиції України або за її рахунок (прикладом слугує зустріч «Нормандської четвірки» у Берліні 20 жовтня 2016 року без підписання жодного документа за її наслідками. «У підсумку Україна, Європа і світ отримали продовження і, на жаль, загострення конфлікту на континенті і глобального конфлікту» – прокоментував рішення «Нормандської четвірки» про дорожню карту щодо Донбасу екс-представник України в політичній підгрупі Тристоронньої контактної групи з мирного врегулювання ситуації на Сході України Роман Безсмертний);

– розчарування та втрата довіри до дій української влади міжнародними фінансовими структурами, великого глобального бізнесу (основними контрагентами українського уряду залишаються міжнародні фінансові інститути (МВФ, ЄБРР), що мають чіткі критерії надання кредитних ресурсів та інструменти контролю за їх використанням);

– криза довіри громадян до всіх органів влади (політична еліта після зміни влади в 2014 році не виправдала отриманий кредит довіри. Діяльність керівників держави оцінюється населенням країни вкрай критично і негативно, що може викликати загострення суспільно-політичної ситуації і протестних настроїв).

Наслідки кризи в Україні триватимуть до того моменту, допоки не будуть спочатку публічно усвідомлені причини цієї кризи більшістю правлячого класу, допоки політики, хоча б під тиском суспільства і Заходу, не почнуть змінювати існуючу систему, проводити реформи, а ті, хто дійсно призвів до цієї кризи, не будуть усунуті від влади.

Разом з тим, на думку теоретиків політичних наук, політична криза має також позитивні сторони: нове співвідношення сил та інтересів, що стане поштовхом для початку для нового етапу суспільного розвитку.

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ. Сьогодні гостро стоїть проблема переосмислення власної історії, причин поразок і перемог, втрат і досягнень. Виникає потреба пошуку нової моделі національного розвитку, визначення пріоритетів і стратегій держави на найближче майбутнє. Це можливо зробити лише в контексті світових процесів, ураховуючи історичний досвід як України, так і інших країн.

Політична система України впродовж незалежності перебуває в нестабільному стані, науковці її називають перехідною від радянської до демократичної, що дає підстави говорити про системну політичну кризу в країні.

Нинішня політична криза в Україні є лише зовнішнім виявом глибокої системної кризи, яку сьогодні переживає держава, не реформована з часів розпаду колишнього СРСР.

Відсутність політичної волі до реального реформування, нагромадження помилок та прорахунків, починаючи з 1990-х років, спричинили кризову ситуацію в державі, що тягнеться до сьогодні та заважає становленню держави як сильного суб’єкта на міжнародній арені.

Беручи до уваги викладене вище, можна стверджувати, що політична криза в Україні в 2013–2014 років зрушила з місця трансформаційні процеси в суспільстві. Громадяни України почали усвідомлювати, що влада та суспільство – це не дві протилежні сили, а взаємозалежні системи, які не можуть існувати одна без одної. На жаль, подальші події показали слабкість процесів, що відбуваються, та надзвичайну здатність пострадянської системи до самовідтворення. Тому існує нагальна потреба подальших досліджень у цій галузі, аналізу кризової ситуації та розроблення дієвих антикризових механізмів взаємодії громадянського суспільства та влади для встановлення взаємовідносин з чіткими правилами гри для всіх учасників процесу та розбудови сильної країни, у якій мріє жити кожен громадянин. Особливо важливим є використання антикризових механізмів у виборчому процесі.

Дослідження політичної кризи в Україні нині є дуже актуальним. Криза виявляє всі огріхи в роботі державних механізмів і показує, що публічне управління потребує перезавантаження.

Головні причини політичної кризи публічного управління не усунуті і вони й далі руйнують країну. Подолати цю кризу можна тільки за умови антикризового управління.

Ключовими функціями антикризового публічного управління повинно бути запобігання кризовим явищам, їх дослідження і вироблення заходів до їх подолання. З цією метою слід об’єднати зусилля науковців для аналізу інформаційних потоків, пов’язаних із виникненням криз та їх подоланням.

Одним із результатів цієї роботи повинен стати вибір стратегії забезпечення безпеки країни у широкому розумінні, що спирається на наукову основу та об’єктивну оцінку потенціалу України.

Щоб досягти якісних змін, на нашу думку, варто:

– розробити державну антикризову стратегію розвитку України;

– розробити антикризову програму оперативного реагування;

– впровадити в життя оптимальні процедури пошуку і узгодженого прийняття управлінських рішень на всіх рівнях;

– розробити концепцію кризостійкості держави з метою запобігання, протистояння та захисту від криз, викликів внутрішнього і зовнішнього середовища, надання можливості до самозбереження шляхом прогнозування, подолання кризових явищ та трансформації кризових загроз у нові можливості;

– удосконалити виборче законодавство шляхом ухвалення Виборчого кодексу, що став би інструментом захисту народного та державного суверенітету, який забезпечується лише справжніми виборами як єдиним легітимним інститутом формування влади і в центрі, і на місцях;

– передбачити реальні можливості корегування помилок;

– запровадити прогресивні зміни для покращення життя населення;

– забезпечити в правовому полі діяльність органів державної влади і управління, встановити демократичну процедуру законотворчості, дію всіх державних органів у рамках і на основі закону, дотримуватися правових процедур вирішення спорів;

– провести глибокий аналіз, прогноз та моделювання існуючої соціально-економічної ситуації;

– налагодити максимально тісний взаємозв’язок між органами публічної влади та громадянським суспільством не лише з метою подолання існуючих криз, а й з метою запобігання кризовим явищам;

– створити програми реального підйому економіки, визначити суспільно значущі перспективні цілі;

– створити належне інформаційно-комунікаційне забезпечення між інституціями громадянського суспільства та органами публічної влади з метою роз’яснення змісту державної політики щодо державно-управлінських реформ.

Таким чином, для України необхідною умовою успішного виходу з кризи є наявність власної стратегії антикризового управління, орієнтованої на мінімізацію політичних, економічних, соціально-етичних та інших втрат, які при цьому неминучі. Тому дослідження антикризового менеджменту в публічному управлінні є досить актуальним і потребує поглибленого вивчення та розвитку, що буде предметом наших подальших наукових досліджень.

Постановка проблемы. Проблема раскола Православной Церкви в Украине является очень сложной и запутанной — за прошедщие столетия возникли несколько православных церквей, успел накопиться огромный комплекс нерешенных проблем, которые часто в недостаточной мере осознаются участниками межцерковного диалога православных церквей, так и при выработке стратегического курса государственной политики в разрешении этого эпохального вопроса. В то же время нельзя не заметить, что от степени научной обоснованности и совевременности принимаемых государсвенно-политических решений по данному вопросу во многом будет зависит поддержание социально-политической стабильности в украинском обществе, а с учетом особенностей непрекрающегося военно-политического противостояния с Российской Федерацией (РФ) политические последствия принимаемых решений могут оказать амбивалентное влияние на социально-политическую стабильность в Украине.

Найболее видное место среди работ посвященных вопросу преодоления раскола Православной Церкви занимают труды украинских религиоведов: А. Колодно­го, А. Сагана, А Шубы, А. Пашука, В. Бондаренко , В. Еленского, В. Журавського, В. Пащенка, Л.Филипович, П. Яроцкого и др., в том числе недавно защищенных диссер­тационных исследований: В. Бутинского, М. Гергерука.

К сожалению, в большом перечне научных и публицистических работ обычно можно встретить лишь фрагментарный анализ политики, характерный для описания обстоятельств конкретной ситуации, переполненный неприкрытым субъективизмом в зависимости от приверженности к определенной православной церкви или идеологии (чаще всего с позиций этнонационализма). Поэтому объективно возникает вопрос о рационализации процедуры проведения анализа государственной политики в данной сфере.

Анализ последних исследований и публикаций. Заслуживает внимания работа С. Н. Осиповского, в которой представлен ретроспективный анализ отношений института Президента Украины и представителей церкви. Можно согласиться с мнением автора, что при отсутствии за время независимости каких-либо системных изменений, обусловленных трансформацией законодательства в этой сфере, каждый новый Президент формирует свою модель отношений с религиозными организациями на основании собственных представлений. Поэтому, говоря о специфике влияния главы государства на формирование государственно-церковных отношений, следует отталкиваться не столько от законодательной базы, сколько от его публичных высказываний и частоты контактов с представителями тех или иных конфессий [8].

Конфликты в религиозно-церковной сфере для независимой Украины явились отражением сложного, исторически расслоенного, аномического, втянутого в модериназационные и глобализационные процессы социума; стали специфическим проявлением отчаянного столкновения различных социальных сил, политических идеологий и элит, альтернативных геополитических и геоконфесиональны интересов, ценностных систем, расходящихся этнокультурных образцов и менталитетов. Для Украины, как и других переходных социумов, наиболее болезненными и кризисогенными не могли быть «чисто религиозными», а генерировались как феномены сложной этно-политико-религиозной природы, неотъемлемые составляющие политических, государственно, национальных, духовно-мировоззренческих процессов. Не случайно для их анализа ученые обычно прибегают к терминам «этноконфессиональные», «этнорелигиозные», «религиозно-политические» конфликты и тому подобное [3, c. 299].

Уже в 1997г. стало очевидным, что «юрисдикционная проблема украинских церквей начинает приобретать черты осознанного проти­воборства двух             политико­-конфессиональных концепций: киевоцентризма и подчинения зарубежным религиозным центрам. Особую остроту эта дилемма приобретает именно в пра­вославной среде, которая имеет доста­точные теологически-канонические основания для наиболее полного следо­вания как одной, так и другой концеп­ции» [16, с. 18].

В последующие годы противостояние между двумя вышеописанными политико-религиозными коалициями православных церквей то обострялась, то затихала, часто приобретая латентный характер. В период относительного затишья каждая из церквей пыталась максимально нарастить свой институциональный потенциал. Накануне 2014г. (Революции Достоинства) данные государственной статистики за последние несколько лет показывали минимальный прирост институциональной структуры религиозного пространства Украины, достигнув относительной стабилизации. Завершение экстенсивного периода роста потенциала церквей уже само по себе служило предвестником нового витка межправославного противостояния, что со временем и случилось. После изменения геополитческой ориентации Украины эти церкви снова вынуждены были снова искать опору в старых и новых союзниках, которые смогли бы эффективно лоббировать их интересы при выработке тех или иных государственно-политических решений в этой сфере.

Вполне логично при таком характере выработки и реализации решений в государственной политике обратиться к концепции лобби-коалиций П. Сабатье [19, p.117], которая предполагает, что конкурирующие коалиции стремятся из­менить поведение государственных институтов для того, чтобы достичь политических целей в соответствующих сферах жизнедеятельности общества. К отличельным особенностям данной концепции, что она выходит из так называемых рамок «железного треугольника» (центральные органы испольнительной власти, органы законодательной власти и заинтерсованные группы) и расширяет перечень акторов политики двумя новыми группами. Первую группу составляют журналисты, ис­следователи и политические аналитики, которые играют важную роль в процессе выработки и оценке политико-управленческих решений, а ко второй предлагается отнести акторов из всех уровней власти, которые также могут оказывать значительное влияние на формирование и реализацию политики.

Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. Данную концепцию справедливо критикуют за нечувствительность к обстоятельствам, в которых принимаются политические решения. Также в ней не учитываются социальные цели, которые ставят перед собой участники лобби-коалиций. С обширным критическим обзором, посвященным данной концепции можно ознакомиться в коллективной работе[10]. На наш взгляд, многие причины возникновения сложностей с использованием данной концепции в различных областях государственной политики следует искать в том, что она изначально разрабатывалась в основном для объяснения энергетической и экологической поли­тики США. Поэтому для преодоления вышеуказанных недостатков необходимо разработать адекватный сложности решаемой задачи инструмент анализа государственной политики в сфере религии.

Целью статьи является:

— построение концептуальной модели анализа государственной политики в сфере религии в условиях конкурентой борьбы политико-религиозных коалиций;

— проведение анализа государственной политики Украины в отношении преодоления раскола Православной Церкви.

Изложение основного материала. Построение концептуальной модели.

Синергетика, исследуя развитие сложных открытых систем, использует модели, которые позволяют понять механизм возникновения порядка, она позволяет оценить и предсказать вероятностный отбор устойчивых состояний системы, процессы конкуренции и синхронизации их подсистем. Для развития концепции П. Сабатье (лобби-коалиций ) при построении модели анализа государственной политики в сфере религии будем использовать ту же концепутальную схему, которая использовалась автором при описании синергетической модели социокультурной динамики в работе [6]. С целью приспособить нынешнюю модель к более адекватному отражению процесса формирования государственной политики в нее были внесены определенные уточнения.

Коротко опишем состав основных уровней синергетической модели. На мегауровене модели религиозной сферы Украины можно условно выделить следующие группы управляющих параметров:

а) социоетальная (ядро культуры общества, наполненное универсальнами ценностями и смыслами);

б) общемировая (глобализация и т.п.);

в) региональная (геополитика и геоэкономика). Первая группа управляющих параметров отображает влияния ядра культуры, исторически сложившегося в украинском обществе. Например, к таким параметрам можно отнести: исторический опыт формирования и развития религиозных традиций, который нашел свое отражение в самобытности культуры украинского общества. Нельзя не упомянуть тот факт, что именно культура существенно влияет на религиозный и общественно-политические процессы с помощью механизма доминирующих в обществе этнокультурных архетипов, которые по-разному активизируются в зависимости от той или иной исторической ситуации. Вторая группа управляющих параметров отображает влияние общемировых процессов, возникших в связи с началом формирования нового планетарного социума. В состав параметров этой группы можно отнести: накопленный религиозный мистический опыт всего человечества; религиозные процессы в мире; глобализация, которая приводит к усилению универсальных архетипов человечества. Третья группа управляющих параметров учитывает региональные особенности исторического развития религий.

Элементы макроуровня производят параметры порядка, которые в определенной степени определяют поведение элементов системы, функционирующих на микроуровне. В качестве параметров порядка будем рассматривать формальные и неформальные светские и религиозные институты.

Микроуровень (параметры состояния) модели представлен из большого количества однотипных элементов, в нашем случае его состав включает обыденное религиозное сознание (ядром которого выступает габитус) отдельных индивидов или их малых групп. Изменения на этом уровне происходят достаточно быстро по сравнению с другими уровнями, поэтому их можно рассматривать как кратковременные переменные. Процессы, происходящие на микроуровне, с позиции высшего уровня при определенных условиях могут быть охарактеризованы как хаос и дестабилизация.

Промежуточным уровнем, который находится между макро- и мирко-уровнями модели, явлется мезоуровень. Именно на этом уровне наболее плодотоворно проходят процессы самоорганизации, в которых могут принимать участие индвидувальные и коллективные акторы различных полей, зарождаться эмерджентные структуры (неформальные институты). В рамках анализа изменения основных характеристик (взаимосвязь правил, сетевая взаимозавимость, ресурсная взаимозависимость, согласованность фрейма) политических коалиций американскими социологами Р. Эванс и Т. Кей предложено четыре механизма взаимодействия на мезоуровне:

— выработка правил – способность акторов в одном поле влиять или изменять правила в другом;

— посредничество в альянсах – способность акторов к посредничеству в альянсах, которая помагает влиять на процедуру принятия решений в различных полях;

— посредничество в ресурсах – степень, с которой акторы могут использовать принадлежащие им ресурсы в одних полях (областях), чтобы получить авторитет в других;

— адаптация фреймов – способность акторов стратегически адаптировать фреймы с целью максимально обеспечить их резонанс или повлиять на его изменение в другом поле [18, p. 975].

В качестве параметров порядка в предложенной синергетической модели полезно использовать понятия капиталов (ресурсов): символический, культурный, социальный, политический, религиозный и административный), которые ввел в научный оборот французский социолог П. Бурдье. Известно, что любые стратегии религиозных институтов (институтов или индивидов) определяются их положением в структуре полей и распределением религиозного капитала. Такие параметры имеют определенную универсальность и могут одновременно использоваться на макро, мезо- и микро-уровнях модели. Особенно важно для нашего исследования, что религиозный капитал можно эксплицировать как некую совокупность других видов капитала, т.е. получить относительно самостоятельные части религиозного капитала, которые могут быть затем исследованы.

Так, Б. Вертер в своей работе [22] обосновывает возможность эксплицировать религиозный капитал на те же составляющие, которые П. Бурдье представил для трех форм существования культурного капитала [5]: объектвированном, институциолизированном и инкорпорированном состояниях. Под объективированным религиозным капиталом следует понимать: храмы, святилища, священные реликвии, церковную утварь, одение священников. Инкорпорированый религиозный капитал по сути есть габитус, который приобретается в процессе социализации. Под институцыионализованным религиозным капиталом будем понимать образовательные квалификации. Представление о первых двух формах религиозного капитала церквей (религиозных организаций) можно получить из ежегодных отчетов государственной статистики, тогда как о третьей составляющей можно судить лишь косвенно по данным социологических опросов или количеству участников массовых мероприятий религиозного характера (крестные хода и другие публичные обряды). Так как П. Бурдье в своих работах рассматривал в основном иерократическую церковь прежде всего как социальный институт, то в вышеуказанный список экпликации следует пополнить символическим капиталом религиозных лидеров (имеет очень большое значение для «новых религиозных движений» — НРД), который в определенных условиях также может оказывать существенное влияние на процесс накопления других видов капитала. Представленная экпликация религиозного капитала, в силу своей целостности отражает качественную определенность объекта моделировоания, открывая новые возможности для анализа и мониторинга общественных процессов в религиозной среде. Так, сложно говорить о домировании определенной церкви (религиозной организации), если она не обладает достаточным объемом различных форм религиозного капитала, прежде всего его культурных составляющих, которые со временем становятся соизмеримыми друг с другом. Органы государственной власти, принимая определенные регулятивные решения в отношении религиозных организаций, могут оказывать значительное влияние на процесс накопления ими различных форм капитала. Чтобы лучше понять, каким образом инструменты политики могут воздействовать на основые элементы религии предлагаем воспользоваться результами работы [19] американского политолога М. Макгинесса, которые представлены нами в достаточно упрощенном виде в табл.1.

 

Таблица 1. Соответствие инструментов политики и основных элементов религии (на примере США)
Основные элементы религии:	Типы инструментов политики:
	Правовой статус	Административное регулирвание	Финансовый	Символические дейстия
Верования и доктрина	±	—	Нет данных	+
Ритуалы	—	+	Нет данных	+
Священные nексты, символы и наративы	—	—	+	+
Посещение свещенных мест	+	+	+	+
Кодексы поведения и нормативные предписания	+	+	+	+
Религиозные организации и способы выработки коллективных решений, выборы лидеров	±	+	±	+
Религиозные организации и процесс взаимодействия с внешним миром	—	±	+	+
Социальные сети и идентификация с религ. собществом	+	±	+	—

Алгоритм анализа политики в рамках данной модели можно представить в виде совокупности следующих этапов:

1. Анализ изменений управляющих параметров модели, влияющих на процессы формирования конкурирующих коалиций (мегауровень).
2. Анализ институционального состава участников конкурирующих коалиций (макроуровень), их структурных позиций и капиталов.
3. Анализ механизмов взаимодействия между участниками как внутри коалиций, так и с органами публичной власти (органов государственной власти и местного самоуправления) на макро и мезо-уровне, а также их влияние на работу механизмов прямых и обратных связей с микроурвнем.
4. Анализ используемых инструментов политики и их практического влияния на распределение структурных позиций и капиталов участников конкурирующих коалиций.

Следует заметить, что изменения в микро и макроуровне не могут в течение короткого промежутка времени существенно повлиять на внешние условия (мегауровень), кроме случаев, когда система находится в точке (зоне) бифуркации.

2. Анализ государственной политики Украины в отношении преодоления раскола Православной Церкви (2014-2016)

Подводя итоги 25 лет развития религиозной сферы Украины, украинский религиовед Л. Филипович отметила: «церкви / религиозные организации представленные в религиозном поле Украины активно выходят в публичную сферу, не боятся ни узкцерковной (ни внутриконфесиональной или внутрирелигиозной), ни широкой светской среды, комфортно чувствуют себя в различных социальных полях» [15].

В Украине, как и в большинстве современных демократических стран, церкви (религиозные ор­ганизации) юридически выведены из политической сферы, но ак­тивно сотрудничают с основными акторами формирования и реализации государственной политики в сфере религии, к числу которых помимо государства и религиозных организа­ций можно отнести: религиозные масс-медиа, академические стурктуры, экспертные советы, адвокатуру, межрелигиозные советы и международные организации.

В начале 2014 года после трагических событий Революции Достоинства и возникновения военно-политического конфликта на востоке Украины, и прежде всего после падения прежнего политического режима резко пошатнулись позиции политико-религиозной коалиции, в состав которой входила УПЦ (МП), в то время как позиции УПЦ КП значительно улучшились во многом благодаря поддержке политических сил из конкурирующей коалиции, которые после проведения досрочных парламентских выборов пришли к власти. После того, как в этом же году появились данные социологических исследований (финансовую поддержку в их проведении оказало правительство Канады), зафиксировавших смену лидера среди православных церквей казалось судьба УПЦ (МП) предрешена.

Свою лепту в создание негативного имиджа этой церкви внесли многие отечественные представители масс-медиа, публично обвинив УПЦ (МП) во всех грехах РПЦ и ее околоцерковных организаций (некоторые из них дейтсвительно принимают участие в российско-украинском вооруженном конфликте на Донбассе). «Поскольку в их (журналистов- Г.В.) компетенцию входит в основном знание политического мира, основанное скорее на личных контактах и признаниях (если не на сплетнях и слухах), чем на объективном наблюдении и расследовании, журналисты склонны сводить все к теме, в которой они являются экспертами. Их интересует игра и игроки, а не ставка игры, чистая политическая тактика, а не суть дебатов, эффект, производимый тем или иным выступлением в логике политического поля (коалиции, альянсы или конфликты между политиками), а не его содержание (случается даже, что они изобретают и навязывают в качестве темы для дискуссии абсолютно искусственные сюжеты)», — отметил П. Бурдье характерные оосбенности данной профессии [2, с. 155].

Дополнительную весомость сюжетам в масс-медиа придали профессиональные комментарии представителей науки (прежде всего религиоведов и политологов), а также экспертов в сфере безопасности. Следует заметить, что многие из них являются полистатусными акторами, за плечами которых многолетний опыт подобной работы . Так, в автореферате диссертационного исследования А. Юраша за 1996г. отмечается, что кроме исследователей, которые декларируют объективный подход к освещению религиозной проблематики, еще больше тех, которые вполне сознательно выступают на стороне определенной религиозной общины и стали ее репрезентантами, а часто и идеологами. Среди первостепенных авторов из среды УПЦ КП следует обязательно упомянуть С.Здиорука, А.Жуковского, Д.Степовика [17, с. 8]. За последующие десятилетия этот список пополнился новыми авторами, которые успели в соавторстве с вышеуказанными исследователями опубликовать не одну научную работу.

На таком фоне политико-релилигозная коалиция с УПЦ КП решила предпринять очередную попытку создать в Украине единую и автокефальную Поместную Православную Церковь. На первом этапе планировалось объединить УПЦ КП и УАПЦ. Следующим этапом должно было стать обращение к Константинопольской Церкви через украинскую власть с просьбой предоставить новой церкви статуса автокефалии, так как вышеуказанные церкви еще не получили официального признания во Вселенском Православии. Но небольшой разрыв в социологических данных 2014г. между УПЦ(МП) и УПЦ КП желательно было актуализировать новыми более масштабными социологическими иследованиями, чтобы новые данные социологов более убедительно показывали необходимость участия государства в этом процессе, как того требуют стандарты демократического общества. Новые социологические исследования провел консорциум из четырех известных в Украине компаний (Центр социальных и маркетинговых исследований SOCIS, Социологическая группа «Рейтинг», Центр Разумкова и КМИС). Накануне даты планируемого объединения двух вышеуказанных церквей социологи от консорциума сообщили, что общий тренд изменений в религиозных настроениях среди православных еще больше усилился в пользу УПЦ КП и УАПЦ. К сожалению, новое руководство относительно небольшой УАПЦ сочло условия объединения от УПЦ КП для себя неприемлемыми и вышло из переговорного процесса. Но так как сценарий на достижение полной независимости от РПЦ был уже запущен — силами провластной коалиции было принято решение сразу перейти ко второму этапу его реализации. После необходимых дипломатических усилий украинских властей перед Всеправославным собором к Константинопольской Церкви обратилась Верховная Рада Украины с просьбой к Вселенскому п.Варфоломею о предоставлении Украинской Православной Церкви статуса автокефалии, а также анулировании акта 1686г. о присоеденении Киевской митрополии к Московскому Патриархату. Недавно Константинопольский Патриархат сообщил, что формально приступил к изучению обращения. Вряд ли стоит ожидать скорого решения по данному вопросу – в данный момент сложно спрогнозировать развитие ситуации в украинском православии.

Несмотря на все усилия, за указанный период УПЦ КП так и не смогла нарастить достаточный объем религиозного культурного капитала (общее число религиозных организаций, храмы и арендованные молитвенные помещения, общее число священников и монахов) в несколько раз меньше, чем у УПЦ (МП) [6]. Не исключено, что именно поэтому представители действующей власти в своих публичных выступлениях практически не вспоминают о данных государственной статистики, а предпочитают ссылаться только на данные социологических исследований.

Более того, известный украинский религиовед А. Саган попытался объяснить причину существования такого значительного разрыва между данными государственной статистики и результатами социологических исследований. По мнению эксперта, приходы УПЦ в большем количестве имеют всего по 10 прихожан (указывая лишь на минимальные требования соответствующего закона о регистрации религиозной общины, — Г.В,), тогда как УПЦ КП имеют более значительную долю приходов, которые насчитывают более 1000 прихожан [21]. Сложно судить насколько такое пояснение соотносится с религиозной микроэкономикой — содержание прихода для 10 прихожан будет просто нерентабельным, а для функционирования больших храмов необходимы большие помещения, также достаточное количество обслуживающего персонала. Безусловно, если бы существовало вышеописанное соотношение приходов, то оно бы нашло свое выражение в данных государственной статистики.

Что касается адаптации фреймов (когнитивно-аффективных схем) обе конкурирующие церкви внесли в них существенные коррективы. Здесь необходимо отметить два важных момента адаптации, которые должны были обеспечить церквям необходимый уровень поддержки.

В одной из своих работ российский исследователь Г. Смирнов для православия выделил два идеальных типа: народный и государственнический [14]. В реальной жизни существует всегда определенная комбинация этих двух типов, хотя во многом возможности ее модификации определяются тем, какое положение по отношению к власти занимают представители определенной церкви. Поэтому закономерно, что УПЦ (МП) сместила основной акцент своей деятельности на воцерковленный народ, в то время как УПЦ КП решила быстро занять освободившуюся нишу государственнической церкви.

Другой характерной особенностью адаптации фрейма УПЦ КП стала попытка усилить семантическое противопоставление двух традиций богослужения: церковнословянской и украинской. Хотя, представили УПЦ (МП) заявляют, что не настроены в данном вопросе столь категорично, объясняя использование церковнославянского языка больше желанием сохранить давнюю церковную традицию. В настоящее время в большинстве храмов УЦП (МП) литургия совершается на церковнославянском языке. Проповедь обычно читается на украинском или русском. При определенных условиях у прихожан этой церкви есть возможность выбора языка богослужения.

Определенное сопротивление попыткам внести изменения в фрейм церкви объективно связано с особенностью формирования ее инкорпорированного религиозного капитала – очень сложно изменить габитус людей старшего поколения. Именно вопрос языка богослужения во многом был искусственно раздут средствами масс-медиа, в надежде на то, что он станет решающим фактором в борьбе за сердца православных верующих.

Чтобы улучшить позиции УПЦ КП и максимально ослабить возможности УПЦ (МП) в вопросе накопления религиозного культурного капитала участниками провластной коалиции подготовлено два законопроекта № 4128 и № 4511. Если первый законопроект не соответствует нормам европейской практики, то второй носит явно дискриминационный и антиконституционный характер через прямое вмешательство во внутренние дела церкви.

Кроме того, явными и неявными участниками провластной коалиции активно задействуются инструменты политики из так называемой «серой зоны», о которых нельзя однозначно сказать, что они противозаконны.

Так, министром культуры В. Кириленко (членом Высшего церковного совета УПЦ КП) в начале 2016г. было принято единоличное решение о передаче храма «Малой Софии» Национального заповедника в пользование УПЦ КП.

Как замечает Ю. Решетников, что в июне 2016 года Министерство культуры Украины вернуло УПЦ (МП) уставы 8 монастырей и 2 епархий на доработку, так и не приняв ни решение об их регистрации, ни предусмотренное статьей 15 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» решение об отказе в их регистрации. При этом на «рассмотрении» министерства продолжает находиться устав епархиального управления Львовской епархии УПЦ, поданный еще в далеком декабре 2014-го[13].

Среди политических механизмов следует особо выделить два вида механизмов: секюритазации и социально-коммуникативный. С помощью механизма первого вида можно любую проблему объявить вопросом национальной безопасности, а указав на определенный субъект угрозы, можно с целью защиты объекта требовать по отношению к нему применения чрезвычайных мер (например, законопроект № 4511). При этом усилия экспертов по безопасности чаще направлены на поиск подкреплений выдвинутого аргумента о необходимости срочной секюритизации, чем на скрупулезный поиск ответов на вопросы: насколько оправдан такой шаг и насколько принимаемые меры адекватны существующей угрозе. Весьма показательными в этом плане стали аналитические записки к Посланиям Президента Украины за последние несколько лет. Если в 2015 году явной угрозой национальным интересам была названа деятельность УПЦ (МП) в Украине[1, c. 367], то в 2016 году уже предлагается в число особо важных вопросов национальной безопасности включить проблему конституирования Украинской Правословной Помесной Церкви (УППЦ) [2, с. 233-234]. С большой долей вероятности можно предположить, что активную роль в процессе этих подготовки аналитических материалов сыграл отдел гуманитарной безопасности Национального института стратегических иследований, который возглавляет С.Здиорук. Примером неоправданной секюритизации в западных странах стала так называемая исламская угроза, когда вместо того, чтобы сосредоточиться на борьбе с относительно небольшими группами религиозно мотивированных террористов, в качестве субъекта угрозы была выбрана целая религия. В итоге реззультаты такой борьбы возымели обратный эффект – социальная опора террористов выросла в несколько раз.

Социально-коммуникативный механизм позволяет определенным образом выстраивать систему символических действий власти. Кроме совместного проведения публичных церковных обрядов с участием первых лиц госудасртва и представителей определенной церкви, также к перечню такого рода действий следует добавить работу пресс-служб центральных органов власти. Например, особый порядок очередности при совместном упоминании церквей в официальном пресс-релизе может косвенно свидетельствовать о значимости для государства той или иной церкви [9].

Выводы и предложения. Подводя итоги проведенному анализу, отметим, что решение украинских властей с помощью политических инструментов автивно продвигать процесс конституирования УППЦ несет в себе значительные политические риски, прежде всего в силу значительной фрагментированности православной среды Украины. К последствиям проводимой политики следует отнести резкое обострение межконфессиональных отношений. В XXI веке демократическому государству, декларирующему мировозренческий и религиозный плюрализм, крайне сложно будет навязать решение в столь важном вопросе духовной жизни украинского общества. Выход из сложившейся ситуации следует искать через налаживание межцерковного диалога, который со временем мог сблизить позиции православных церквей. Лишь после того, как православная среда станет более однородной, государство смогло бы включиться в процесс конституирования УППЦ.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок з важливими науковими та практичними завданнями.

Розвиток суспільства можна охарактеризувати як поєднання еволюційних та революційних трансформацій. Перші не становлять особливих викликів для публічного управління, але й не забезпечують швидких результатів. Другі (пропонуємо тут їх розуміти як реформи), можуть бути суттєвим чинником соціально-економічних змін, але часто не мають належного сприйняття в частині громадського сектору і політикуму.

Відтак перед державою постає проблема реалізації програм реформування. Без підтримки суспільства ефект реформ буде мінімальний, а здобути цю підтримку можна застосовуючи стратегічні комунікації у поєднанні із сучасними інформаційно-комунікаційними технологіями.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.

Роль стратегічних комунікацій (скорочено – стратком) у реалізації реформ випливає із їх спрямованості на досягнення цілей національного рівня. Хоча загальновизнаної дефініції страткома не вироблено, проте цілком доречно взяти за основу думку американського дослідника Крістофера Пола (Christopher Paul) із REND Corporation. Він пропонує вважати стратегічними комунікаціями узгоджені дії, повідомлення, образи та інші форми участі для інформування, впливу з метою переконання цільової аудиторії на підтримку національних цілей [1]. Зауважимо, що сприймати названі комунікативні впливи варто з урахуванням реалій інформаційного суспільства. Тобто реалізовуватися згадані «дії, повідомлення, образи та інші форми участі» можуть у електронному форматі.

Серед наукових розвідок на тему страткому помітні роботи П. Корніша (Paul Cornish), Дж. Ліндлі-Френч, (Julian Lindley-French), К.Йорк (Claire Yorke) [2], Т. Макфіла (Tatham MPhil) [3], де зокрема аналізуються їх основні складові: інформаційні та психологічні операції, громадські та військові зв’язки з громадськістю, публічна дипломатія. В.Дарлі (William M.Darley) [4] у своїй публікації робить огляд можливостей страткому для міжнародної політики з позицій національної безпеки.

Українські дослідження засвідчені книгою Г.Почепцова, [5], словником Т. Попової та В.Ліпкана [6], статтями А.Баровської [7], О. Кушнір [8], С.Соловйова [9]. У посібнику Д.Коника [10] увага зосереджується на іншій позиції, згідно з якою стратегічні комунікації фактично ототожнюються із PR, діяльністю прес-служб, виробленням комунікативних стратегій. Подібні погляди дають уявлення про стратегічні комунікації у певному відриві від національних цілей. А досягнення останніх, на нашу думку, є однією із визначальних характеристик страткому.

Досліджень ролі страткому в реалізації реформ українське наукове поле не пропонує. Мета статті – виявлення викликів для стратегічних комунікацій у процесі супроводу реформ в умовах розвитку е-урядування.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування.

Реформування в загальному розумінні спрямоване на досягнення позитивних змін у суспільстві. Тобто це ціль національного рівня, на досягнення якої спрямовані стратегічні комунікації. Належного розвитку в Україні вони ще не дістали, проте позитивні зрушення на нормативно-правовому та інституційному рівнях уже помітні, наприклад, підписано Дорожню карту Програми партнерства зі стратегічних комунікацій між Україною та НАТО [11]. Прийнято нову редакцію Воєнної доктрини України, затверджену Указом Президента України від 24 вересня 2015 р. У Доктрині закріплено визначення стратегічних комунікацій відповідно до стандартів НАТО.

Відбувається процес формування структурних підрозділів зі стратегічних комунікацій у міністерствах. У 7 із 16 міністерств, згідно із відповідями на інформаційні запити автора цих рядків, такі підрозділи або посадові особи вже діють.

Таким чином, передумови застосування стратегічних комунікацій у публічному управлінні окреслені. Стратком у даному разі можна трактувати як узгоджені дії у сфері державних комунікацій для впливу на сприйняття реформ (що відповідає цілям національного рівня). Причому державні комунікації здійснюються значною мірою на е-платформах: порталах, сайтах органів публічної влади, сторінках публічних управлінців у соцмережах, а також у формі е-петицій та е-звернень громадян, відкритих даних тощо. Охарактеризувати місце і значення стратегічних комунікацій у процесі впровадження і реалізації реформ можна наступними тезами.

1. Реформування – це процес із відкладеним результатом. Ефект від реформ настає в майбутньому, а починати їх необхідно в теперішньому часі. Стратегічні комунікації відштовхуються від характеристик планованого ефекту, що дає можливість визначити точку їх початку.
2. Для досягнення позитивних результатів у здійсненні змін часто слід подолати виклики у вигляді негативного образу реформ. Стратегічні комунікації продукують наративи, які обумовлюють важливість змін, формують відповідні очікування цільової аудиторії, зменшують міру ентропії щодо планованих і впроваджуваних трансформацій.
3. Стратегічні комунікації сприяють здійсненню реформ з урахуванням інтересів окремих цільових груп, коли громадяни вбачають насамперед переваги для себе (актуалізуючи необхідність позитивних змін на нижчих рівнях, а не оперуючи поняттями суспільної вигоди).
4. Сприйняття реформ суспільством залежить також від узгодженості дій органів публічної влади між усіма рівнями у фізичному, віртуальному та інформаційному просторах. Стратком формує відповідну «політику одного голосу».
5. Стратегічні комунікації доповнюють палітру інструментів електронного урядування (формування питань для е-опитувань, складання рейтингів, оцінювання ходу реформ та ін.).

Між стратегічними комунікаціями та е-урядуванням виявляється доволі чіткий взаємозв’язок – спрямованість на організацію взаємодії влади, громадян і бізнесу, підвищення ефективності роботи державного механізму для досягнення суспільного розвитку.

У цих процесах е-урядування забезпечує щонайперше здійснення технологічних і організаційних етапів, а стратегічні комунікації – позиціонування і доставку смислів.

На шляху здійснення реформ можуть стояти бар’єри, серед яких зарубіжні дослідники називають наступні: слабка політична підтримка; нездатність коаліцій прихильників реформ подолати опір опонентів; протистояння публічних службовців середньої ланки; несприйняття змін громадською думкою, що інколи приводить навіть до протестів. [12]

За результатами опитування українських громадян у липні 2016 р. в успіх реформ вірять 5%, вірять із сумнівами – 24%, не вірять, хоча сподівання залишаються – 37%, а не вірять зовсім – 28%.

Бар’єрами на шляху впровадження реформ громадяни вважають олігархів – 55% та управлінців – 51%. На думку 38% громадян перешкодою на шляху реформування є уряд, а 36% вважають такою перешкодою президента.

У той же час найбільшими рушіями реформ вважають президента – 28%, уряд – 25%. Рушіями вважають також саме населення, громадські організації та активістів, а також західні країни – всі названі мають близькі показники, середнє значення якого — 21% [13].

Таким чином, в успіх реформ не вірять 65% громадян. Це також може виражати ставлення до політики влади щодо трансформаційних процесів у суспільстві, оскільки серед опитаних більше тих, хто вважає вищі інституції не рушіями змін, а завадами на шляху їх реалізації.

Виклики для стратегічних комунікацій очевидні. Громадяни повинні знати більше успішних прикладів реформ (і переконуватися в їх ефективності). Від органів публічної влади повинні надходити наративи, в основі яких – характеристики нових корисних для громадян реалій як очікуваний результат певної реформи, демонстрація необхідності змін, спонукання до залучення у їх реалізації.

Загалом завдання щодо подолання викликів можна охарактеризувати так:

— розробка інструментарію, здатного сприяти руху реформ і викликати довіру до реформ громадського сектора (історії успіху);

— формування зацікавленості реформами нейтральної частини цільової аудиторії;

— розкриття позитивного внеску державної влади у здійсненні реформ.

— відкрите обговорення непланованих наслідків (невдач) реформ і ходу виправлень недоліків.

Інструментарій стратегічних комунікацій цілком забезпечує здійснення цих завдань, і обумовленим при цьому вбачається використання технологій е-урядування. Доказом можливостей такого електронного супроводу реформ слугують е-ресурси із доволі різнобічним функціоналом щодо реформування.

Обговорення необхідності реформ. Майданчиками для обговорення можуть стати е-форуми, створені на сайтах органів публічної влади, громадських організацій, сторінки в соцмережах. Це дієвий інструмент е-демократії, який дозволяє громадянам: дізнатися про спрямованість реформ, заплановані результати, строки, види участі стейкхолдерів, виклики, пов’язані з пропонованими змінами тощо. До характеристик е-форумів віднесемо: масштаби обговорення (кількість залучених); швидкість обміну інформацією учасниками; оперативність при відгуку на актуальні події; можливість надання посилань на корисні ресурси; порівняння думок усіх учасників обговорення для вироблення своєї позиції; долучення до тем, які не були в центрі уваги, але можуть стати важливими.

Серед прикладів застосування цього інструменту наведемо сайт «Децентралізація влади» (decentralization.gov.ua). Цей ресурс присвячений висвітленню досвіду проведенню реформи децентралізації, має сторінку «Форум для об’єднаних територіальних громад» і розділ «Про реформу», де організовано е-обговорення.

Моніторинг здійснення реформ. Відстеження ходу реформ може відбуватися у двох основних площинах, які умовно можемо окреслити як громадська та державна.

Перша площина передбачає увагу з боку громадян і вимагає наявності такого електронного інструментарію, який був би зручним і зрозумілим для користування широкою аудиторією. Ці інструменти повинні, наприклад, візуалізувати дані (інфографіка, діаграми, таблиці), містити підказки для користувача. До цієї категорії відносяться ресурси, приклади яких наводяться нижче.

Індекси. iMoРe (Індекс Моніторингу Реформ); Реформометр.

Рейтинги. Doing Business  (Вимірювання регулювання підприємницької діяльності) – проект Світового банку, за яким можна відстежувати рух реформ у галузі підприємництва.

Е-опитування. Ratingpro.org — інформаційно-аналітичний центр, серед цілей якого заявлено моніторинг і дослідження суспільних відносин, соціальних, економічних та політичних процесів. Проектний офіс Національної ради реформ (reforms.in.ua) публікує е-опитування, яке на його замовлення здійснює дослідницька компанія TNS.

Набори відкритих даних. Data.gov.ua – ресурс, який дає можливість самому громадянину робити висновки про соціально-економічні явища завдяки доступному формату розміщення інформації про діяльність органів влади.

Друга площина передбачає погляд власне фахівців, управлінців, політичних діячів, відповідальних за здійснення реформ і може містити в собі звіти, матеріали нарад, політичні пропозиції, аналітичні записки тощо. В даному разі важливим є не форма відображення даних, а використання інформаційних технологій для підготовки документів: обробки інформації, виявлення тенденцій, побудови моделей розвитку. Прикладом може слугувати сайт національної Ради реформ (reforms.in.ua), де функціонує розділ «Моніторинг прогресу реформ».

Рішення у цій площині приймаються на рівні органів публічної влади. В той же час участь інших зацікавлених сторін повинна враховуватися завдяки громадським обговоренням, прямим лініям, а також участі представників держави у е-форумах. Висловлення позиції громадяни можливе також через е-консультації, е-петиції, е-звернення, сторінки в соціальних мережах..

Експертне оцінювання. Опираючись на можливості е-інструментарію (наприклад, збір, обробка, представлення даних) експерт обґрунтовано подає своє бачення трансформаційних процесів. Нижче наводяться приклади таких ресурсів.

Реанімаційний пакет реформ — (rpr.org.ua). Ця структура позиціонує себе як координаційний центр для 68 неурядових організацій та 23 експертних груп, котрі розробляють, просувають і контролюють реалізацію реформ.

Національна команда експертів з реформування вищої освіти — HERE (Higher Education Reform Experts) (erasmusplus.org.ua) – ініціатива Європейської Комісії, спрямована на підтримку модернізації систем вищої освіти у країнах-партнерах програми Еразмус+.

Стратегічна дорадча група з питань реформування системи охорони здоров’я в Україні (healthsag.org.ua), створена наказом Міністра охорони здоров’я України.

Проект «Підтримка реформ у сфері юстиції в Україні» — (justicereformukraine.eu/uk). Впроваджується за фінансової підтримки Європейського Союзу.

Проектний офіс реформ Міністерства оборони України (defense-reforms.in.ua) — консультаційно-дорадчий орган, створений наказом Міністра оборони України.

Висновки та перспективи подальших досліджень.

Відштовхуючись від наведених вище результатів опитування, і з урахуванням можливостей інструментарію е-урядування, можна охарактеризувати завдання стратегічних комунікацій як комунікативний вплив на громадян, які висловлюють недовіру реформам, з метою змінити свою думку, а також позиціонування вищих інституцій влади як рушіїв реформ. Ймовірно, на практиці це означатиме здійснення комплексу заходів у таких напрямах:

— виявлення причин недовіри до реформ і робота над їх усуненням;

— підвищення обізнаності про успішні зміни;

— поширення наративу, що позитивні зміни – результат діяльності влади.

До викликів, які стоять перед владою щодо здійснення реформ, відносяться подолання негативного сприйняття реформ значною частиною суспільства; формування сприятливого політичного контексту; необхідність організації стратегічних комунікацій на платформі е-урядування. Останнє випливає із очевидності реалій інформаційного суспільства, коли інформаційно-комунікаційні технології визначають швидкість і якість взаємодії у публічному управлінні.