ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ МІЖРЕГІОНАЛЬНОГО ТА ТРАНСКОРДОННОГО СПІВРОБІТНИЦТВА ЗАХІДНИХ ОБЛАСТЕЙ УКРАЇНИ

Західний регіон України займає вигідне геополітичне положення, безпосередньо межуючи з державами-членами Європейського Союзу. Завдяки фінансовій та технічній допомозі з боку сусідніх держав ЄС в західних областях України реалізується низка довгострокових проектів та інших заходів міжнародного значення у сфері розвитку міжрегіонального співробітництва та транскордонного співробітництва. Подальший розвиток міжрегіонального співробітництва та транскордонного співробітництва в тому числі є актуальним та відповідає основним тенденціям розвитку регіональної політики України та безпосередньо відповідає Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблемами міжрегіонального та транскордонного співробітництва почали займатися ще на початку 90-х років співробітники Інституту регіональних досліджень НАН України у м. Львів. Питання активізації міжрегіонального та транскордонного співробітництва регіонів у теоретичному плані вивчалося зарубіжними та вітчизняними науковцями. Питання транскордонної співпраці західних областей України досліджувалось в багатьох працях вітчизняних та зарубіжних науковців. Зокрема, проблемам транскордонного співробітництва присвячені роботи П. Бєлєнького, В. Будкіна, М. Долішного, З. Герасимчук, Л. Корольчук, С. Писаренко, П. Луцишина, С. Федонюка, В. Пили, Д. Стеченка, І. Артьомова, І. Журби, А. Лавренчука, І. Студеннікова та ін. Проблемам міжрегіонального співробітництва присвячені роботи Кушніра М.О., Білої С.О., Бабець І.Г., Валюшко І.В., Жаліло Я.А., Мікули Н.А та ін.

Метою статті є визначення перспектив розвитку міжрегіонального та транскордонного співробітництва західних областей України.

Відповідно до зазначеної мети в статті поставлено такі завдання:

  • дослідити нормативно-правове регулювання міжрегіонального співробітництва;
  • дослідити існуючий стан та тенденції міжрегіонального та транскордонного співробітництва;
  • визначити пріоритети розвитку українсько-польського міжрегіонального співробітництва;
  • визначити основні напрями розвитку міжрегіонального співробітництва західних областей України.

Виклад основного матеріалу. Міжрегіональне співробітництво є потужним інструментом вирішення регіональних проблем. Воно є складовою цілісного, ретельно прорахованого механізму регіонального розвитку, що має стратегію здійснення. Основними завданнями розвитку міжрегіонального співробітництва є:

– розвиток та зміцнення міжрегіональної співпраці;

– забезпечення сталого соціально-економічного розвитку регіонів шляхом спільної розробки та реалізації відповідних проектів і програм; захист навколишнього середовища;

– розвиток регіональної інфраструктури;

– зменшення міжрегіональної диспропорції між регіонами.

Характерною рисою нової політики Європейського Союзу щодо міжрегіонального співробітництва є участь в ньому не лише суб’єктів прикордонних регіонів, а й будь-яких інших. Тобто, активізується співробітництво між суб’єктами територій різних країн, які не мають спільної ділянки кордону з ЄС. Наприклад, міжнародне співробітництво Поморського воєводства (Польща) здійснюється в трьох напрямах: територія Балтійського моря, регіони Західної Європи, регіони Східної Європи. Зокрема, цей напрям передбачає співробітництво з Одеською областю України та Московською областю Росії у сфері мореплавства з урахуванням інтенсивного використання морських шляхів.

Транскордонне співробітництво, як елемент державної політики, сьогодні займає важливе місце в системі пріоритетів як соціально-економічного розвитку, так і європейської інтеграції України. Крім того, воно дозволяє пом’якшити негативні сторони розвитку регіонів, перебороти їх периферійний статус у державі, поліпшити умови життя населення

Прагматичною суттю транскордонного співробітництва є максимальне задіяння зовнішнього фактора для всебічного соціально-економічного розвитку прикордонних регіонів, з метою запобігання загрози перетворення їх у відсталі периферійні провінції своїх держав. Таким шляхом здійснюється і вирівнювання рівнів регіонального розвитку прикордонних та внутрішніх територій країн.

Розширення контактів та співробітництва на міжрегіональному та/або транскордонному рівнях із сусідніми державами новими членами ЄС – шляхом використання можливостей та викликів, що виникають у зв’язку з розширенням ЄС, передбачає і спеціальний пункт «Транскордонне та регіональне співробітництво» Плану дій Україна – ЄС від 20 лютого 2005 року. Для реалізації цієї мети обидві сторони вважають необхідним: «Забезпечити підтримку регіонів та участь у підготовці та впровадженні «Програм сусідства» за участю України; забезпечити розвиток та впровадження діючого законодавства щодо транскордонного та регіонального співробітництва; підвищити ефективність проектів та программ у сфері транскордонного та регіонального співробітництва через забезпечення активної підтримки та залучення місцевих та регіональних рівнів».

Відносини міжрегіонального, транскордонного співробітництва залишаються специфічною сферою міжнародних стосунків, позаяк мають погоджену на багато – і двохсторонньому міждержавному рівні окрему міжнародно-правову базу, правосуб’єктність і більш-менш самостійно функціонуючу систему зв’язків.

Першочерговим завданням для України в сфері міжнародних відносин міжрегіонального транскордонного співробітництва на сучасному етапі є вдосконалення і суттєве підвищення ефективності співпраці з центральноєвропейськими країнами – новими членами ЄС. Це визначається на основі офіційно проголошеної в якості основної стратегічної мети української зовнішньої політики – інтеграції України до Євросоюзу.

Міжрегіональне, транскордонне співробітництво в нових умовах здатне перетворитися в дієвий практичний чинник реалізації євроінтеграційних планів України. Стратегічний підхід і програмно-цільові методи в умовах безпосереднього сусідства України з Європейським Союзом створюють передумови для інтенсивного провадження в практику транскордонних відносин прогресивних та ефективних моделей співробітництва. [1]

Формування регіональної політики в Україні за європейськими стандартами потребує, насамперед, створення відповідної нормативно-правової бази. Приєднання до європейських законодавчих актів розширює правове поле міжрегіонального (транскордонного) співробітництва, дає можливість передбачити нормами законодавства України встановлення відповідальності регіональних органів влади за спільно прийняті рішення, здійснення контролю за виконанням заходів, що випливають із укладених сторонами угод про транскордонне співробітництво, а також розповсюджує правові норми Європейської конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або владою на міжтериторіальне співробітництво. Водночас у практиці застосування європейських документів не завжди однозначно трактуються окремі положення. У вже згадуваній Угоді про асоціацію між Україною та ЄС, яка складається з понад тисячі сторінок, існують посилання на численні регламенти ЄС, що повинні бути імплементовані в законодавство України. Протягом наступних 10 років після запровадження зони вільної торгівлі, Україна здійснюватиме поглиблену інтеграцію економіки до внутрішнього ринку ЄС, що передбачає значну лібералізацію торгівлі товарами, послугами, руху капіталу, а також комплексну гармонізацію правил ведення бізнесу з нормами ЄС. Згідно з очікуваннями бізнесу, шляхом лібералізації тарифів і наближення законодавства до європейських вимог Україна зможе скористатися новими торговими можливостями на ринку ЄС і привести у відповідність ключові галузі української економіки до європейських стандартів. Зниження тарифів буде і надалі сприяти тому, що українські експортери щороку зможуть заощадити значні кошти, оскільки нульова ставка ввізного мита буде застосовуватися до майже 80% української сільгосппродукції. Упровадження стандартів ЄС та технічних регламентів, зробить українські товари більш конкурентоспроможними не тільки на європейському ринку, а й в усьому світі [2].

Ще одним важливим аспектом на шляху до вдосконалення міжрегіональної співпраці є активізація та розвиток Європейської політики сусідства (далі ЄПС), яка поширюється на територію України з 2004 р. і надає можливість формувати відносини з ЄС на привілейованих засадах. Насамперед, це стосується залучення фінансової технічної допомоги від ЄС, у тому числі у сфері розвитку транскордонного співробітництва, сприяння прикордонній торгівлі тощо. Однак через наявність низки політичних проблем і відсутність належної системи інформування про потенційні можливості інструментів Європейської політики сусідства та існування непрозорих правил залучення фінансових ресурсів, знижується ефективність використання допомоги в межах відповідних програм [3].

ЄС пропонує країнам-сусідам привілейовані стосунки, побудовані на взаємному прагненні до спільних цінностей (демократія і права людини, правові норми, правильне керування, принципи ринкової економіки та сталий розвиток). ЄПС виходить за рамки існуючих стосунків та пропонує поглибити політичні відносини і економічну інтеграцію. Рівень інтенсивності цих стосунків залежатиме від того, наскільки країни-сусіди поділятимуть ці цінності. Згідно до положень договору ЄПС лишається відокремленою від процесу розширення, і, стосовно країн, що є сусідами держав ЄС, не робить попередніх оцінок щодо майбутнього розвитку їхніх стосунків із ЄС.

Європейська політика сусідства застосовується до найближчих сусідів ЄС на суші або біля морських шляхів. Цими країнами є Алжир, Вірменія, Азербайджан, Білорусь, Єгипет, Грузія, Ізраїль, Йорданія, Ліван, Лівія, Молдова, Марокко, окуповані палестинські території, Сирія, Туніс та Україна. Незважаючи на те, що Росія також сусідить із ЄС, наші стосунки розвиваються іншим шляхом— за допомогою Стратегічного партнерства, що покриває чотири «спільних простори». [4]

Досвід регіональної співпраці Польщі та України є найбагатшим на даний момент. Республіка Польща була, є і буде ключовим стратегічним партнером для України. На сучасному етапі ми розвиваємо всебічний двосторонній діалог та поглиблюємо співпрацю в перспективних галузях.

Взаємодія України з Польщею є важливою складовою частиною європейських інтеграційних процесів, а її прикордонний та міжрегіональний виміри перетворюються у практичний механізм зазначених процесів. Сьогодні в цьому вимірі створено сприятливі передумови для подальшого зближення двох країн.

За інформацією Посольства України в Республіці Польща розвиток українсько-польського міжрегіонального співробітництва здійснюється у декількох площинах. На рівні центральних органів виконавчої влади двох країн з українського боку це питання координується— Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерством закордонних справ, Міністерством інфраструктури та Міністерством економічного розвитку і торгівлі, з польського боку – Міністерством внутрішніх справ, Міністерством регіонального розвитку та Міністерством закордонних справ.

Для вирішення ключових питань українсько-польського міжрегіонального співробітництва на міжурядовому рівні створено інституційний механізм— Українсько-польську Міжурядову Координаційну Раду з питань міжрегіонального співробітництва (далі МКРМС). МКРМС приймає рішення з ключових питань міжрегіонального співробітництва, визначає загальні напрямки і головні принципи його розвитку, надає компетентним органам України і Польщі відповідні пропозиції, розроблює спільні програми діяльності, спрямовані на розвиток міжрегіональної співпраці та в цілому координує міжрегіональне співробітництво на рівні областей України та воєводств Республіки Польща.

Базовим документом українсько-польського міжрегіонального співробітництва є Угода між Урядом України та Урядом Республіки Польща про міжрегіональне співробітництво, підписана 24 травня 1993 року. Зазначеним міжнародним договором закріплюються правові засади співпраці органів місцевої влади та органів місцевого самоврядування України та Республіки Польща, зокрема, в економічній, культурно-гуманітарній, освітній та туристичній сферах.

На сьогодні, Україна має найрозвинутішу мережу міжрегіональної співпраці саме з Республікою Польща. Практично всі області України та воєводства Польщі уклали угоди про міжрегіональне співробітництво. Усі 16 воєводств Польщі мають партнера в Україні на рівні області. Найбільше українських партнерів мають Підкарпатське, Люблінське, Лодзьке, Сілезьке та Мазовецьке воєводства. З українського боку найбільше польських партнерів мають Львівська, Одеська, Івано-Франківська, Вінницька та Волинська області.

Процес укладання двосторонніх угод про партнерство на рівні міст, районів і селищ з боку України та міст, повітів і ґмін з боку Польщі має сталу тенденцію до зростання. На регіональному та місцевому рівнях між Україною та Польщею на сьогодні підписано близько 450 угод про міжрегіональне співробітництво. В рамках існуючих домовленостей органів місцевої влади та самоврядування України та Республіки Польща здійснюється активна співпраця, зокрема, проводяться спільні культурно-мистецькі заходи, реалізуються проекти молодіжних обмінів, проводяться різноманітні стажування, відбуваються конференції, форуми, семінари тощо.

Важливими осередками інтенсифікації та розвитку українсько-польського міжрегіонального та транскордонного співробітництва виступають єврорегіони «Карпатський» та «Буг», які діють в українсько-польському прикордонні. Єврорегіон «Карпатський» функціонує на основі Декларації про співпрацю спільнот, які мешкають на території Карпатського регіону, а також на основі статуту Міжрегіональної Асоціації «Карпатський єврорегіон», що були підписані 14 лютого 1993 р. в м.Дебрецені (Угорщина) міністрами закордонних справ України, Польщі та Угорщини. Діяльність єврорегіону «Буг» регулюється Угодою про створення Транскордонного Об’єднання «Єврорегіон Буг», підписаною 29 вересня 1995 р. в м.Луцьк між Волинською областю та колишніми Холмським, Люблінським, Тарнобжезьким і Замостським воєводствами Республіки Польща (до зміни адміністративного поділу цієї країни в 1999 році).

Важливим аспектом розвитку українсько-польського міжрегіонального та транскордонного співробітництва є залучення в рамках реалізації окремих проектів фінансових коштів ЄС. У цьому контексті необхідно виділити Програму транскордонного співробітництва «Польща-Білорусь-Україна» ЄІСП на 2007-2013 рр. та 2014-2020 рр., яка є ефективним інструментом для використання коштів ЄС органами місцевої влади та самоврядування, а також неурядовими організаціями обох держав для реалізації проектів у сфері міжрегіонального та транскордонного співробітництва.

Перспективними напрямами співпраці регіонів України та Польщі є взаємодія в рамках міжнародних організацій та інституцій, зокрема, Конгресі місцевих та регіональних влад Європи, Вишеградської групи, Веймарського трикутника, ЦЄІ, а також ОЧЕС і ГУАМ. [5]

Отже, міжрегіональне співробітництво є важливою складовою стратегічного партнерства України та Республіки Польща, ефективним засобом європейської інтеграції України, а також практичним механізмом впровадження європейських стандартів на регіональному та місцевому рівнях. Стратегія розвитку українсько-польських відносин має охопити важливі напрями міжнародного співробітництва, а головне ті, які будуть сприяти їх максимальному зближенню між собою та з Європейським Союзом і дадуть їй змогу стати органічним складником європейської спільноти.

З метою розвитку міжрегіонального українсько-польського співробітництва необхідно: визначити пріоритетні напрями активізації українсько-польської співпраці, яка покликана сприяти поширенню в Україні європейського досвіду господарювання; удосконалити інституційне забезпечення та інфраструктуру міжрегіонального співробітництва; змінити організаційні повноваження місцевих органів влади у сфері міжнародного та транскордонного співробітництва.

Для активізації транскордонного та міжрегіонального співробітництва в Україні, крім прийняття та виконання відповідної Державної програми на 2016-2020 роки, необхідне прийняття Парламентом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України стосовно об’єднань єврорегіонального співробітництва» (№ 4775 від 03.06.2016), яким вносяться зміни до ключових законів («Про транскордонне співробітництво», «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про ратифікацію Протоколу № 3).

Також Уряд планує провести ряд консультацій з Європейською комісією щодо збільшення обсягів фінансової допомоги та розширення джерел фінансування з боку ЄС, активізувати співпрацю з транскордонного співробітництва України з державами-сусідами.

Отже, підсумовуючи вищевикладене можна зробити такі висновки наведені в таблиці (табл.1)

Таблиця 1

Пріоритети Державної програми транскордонного співробітництва на 2016-2020 рр.

Сприяння економічному та соціальному розвитку прикордонних регіонів України Збереження історико-культурної спадщини
Розвиток туристичного потенціалу
Реставрація та розвиток інфраструктури історико-етнографічної зони «Прикарпаття»
Підвищення стандартів та якості життя, добробуту та забезпечення безпеки життя та охорони навколишнього середовища Створення системи захисту від надзвичайних природних явищ
Впровадження інноваційних методів лікування та зниження рівня захворюваності на туберкульоз у прикордонних регіонах
Покращення якості вод водозабірного басейну транскордонних рік та впровадження системи роздільного збирання твердих побутових відходів
Сприяння створенню кращих умов та інструментів для забезпечення мобільності людей, товарів та капіталу Розбудова інфраструктури автомобільних пунктів пропуску у шести регіонах
Розвиток ІТ-інфраструктури українських митної та прикордонної служби
Завпровадження вагового контролю автотранспортних засобів та будівництво пунктів відстою транспорту

Джерело: розроблено автором на основі [6]

Пріоритетами державної регіональної політики є, зокрема стимулювання й підтримка місцевих ініціатив щодо ефективного використання внутрішнього потенціалу регіонів для створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, підвищення якості життя людей; зменшення територіальної диференціації за індексом регіонального людського розвитку; формування конкурентоспроможності регіонів шляхом розроблення та реалізації програм і проектів підвищення конкурентоспроможності територій; поліпшення матеріального, фінансового, інформаційного, кадрового та іншого ресурсного забезпечення розвитку регіонів, сприяння здійсненню повноважень органами місцевого самоврядування. [6]

Реалізація державної регіональної політики здійснюється на основі системи взаємопов’язаних документів, що ґрунтуються на Стратегії розвитку України, Генеральній схемі планування території України, схемах планування територій на регіональному та місцевому рівні. Державна стратегія регіонального розвитку України розробляється на період 7 років та затверджується Кабінетом міністрів. Розроблення Державної стратегії регіонального розвитку забезпечує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, у порядку, встановленому Кабміном. Після закінчення періоду дії Державної стратегії регіонального розвитку центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної регіональної політики, готує підсумковий звіт про її виконання.

Фінансування регіонального розвитку за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку може здійснюватися на умовах інвестування, за умови надання гарантій, на безповоротній основі у вигляді грантів. Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування. [7]

Удосконалення організаційної структури та розподілу повноважень між управлінськими структурами регіону. У країнах – членах ЄС, що межують з Україною, наприклад в Польщі, створено спеціальні відділи, на які покладено функції роботи у напрямку транскордонного співробітництва: налагодження співпраці з органами влади прикордонних регіонів сусідніх держав, написання та реалізація транскордонних проектів, проведення зустрічей, виставок та ін. Дані управлінські ланки діють на базі та під керівництвом регіональних органів влади цих країн.

В Україні ж у переважній більшості є відсутніми такі структури у регіональних, районних, міських, селищних чи сільських органах влади. Неспівмірними є також повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що беруть участь у транскордонному співробітництві. Подальше вдосконалення роботи органів місцевого самоврядування у діяльності транскордонного та міжрегіонального співробітництва може відбуватись за допомогою:

а) збільшення повноваження місцевих органів влади та місцевого самоврядування;

б) включення відповідних доповнень у проект закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (щодо питань організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій);

в) посилення економічної спрямованості співробітництва в рамках європейського прикордонного співробітництва, зокрема в сфері зовнішньої торгівлі, стимулювання розвитку транскордонного співробітництва прикордонних регіонів та їх участі у єврорегіональних об’єднаннях, особливо в напрямі посилення виробничо-технічної кооперації;

г) посилення інформаційної підтримки транскордонних програм із метою підвищення ефективності реалізації транскордонних проектів шляхом розміщення на офіційних веб-сайтах обласних, районних державних адміністрацій, міських рад переліку та умов відповідних програм технічної допомоги ЄС, а також власних регіональних стратегій розвитку транскордонного співробітництва та поширення інформації через мережу дипломатичних і консульських установ України в країнах-сусідах про проекти в рамках Європейського інструменту сусідства і партнерства з метою пошуку партнерів; [8]

д) підвищення якості освіти та рівня забезпеченості органів місцевого самоврядування спеціалістами у сфері транскордонного співробітництва, залучення коштів міжнародної технічної допомоги зі знанням іноземних мов;

е) розроблення і запровадження ефективної і прозорої системи проектного менеджменту, моніторингу та оцінки реалізованих проектів шляхом залучення до співпраці з органами влади провідних наукових установ та громадських організацій, які формують громадську думку, сприяють поширенню євроінтеграційних ідей серед населення та відіграють важливу роль у розвитку транскордонного співробітництва;

є) систему заходів, спрямованих на боротьбу зі злочинністю у прикордонних районах та нелегальним переміщенням людей за допомогою спільного патрулювання території, а також систему заходів, спрямованих на забезпечення ефективного обміну інформацією між працівниками правоохоронних органів;

ж) активізацію транскордонного співробітництва на регіональному рівні через збільшення кількості комунікативних заходів (конференцій, круглих столів, семінарів, громадських слухань, обговорень, дискусій тощо) за участю представників влади, бізнесу і громадськості, зокрема наукової. [9]

Реалізація спільних зусиль органів виконавчої влади та місцевого самоврядування прикордонних областей у подальшій розбудові рівноправного взаємовигідного транскордонного співробітництва сприятиме розвитку прикордонної інфраструктури, зміцненню міжнародного авторитету України, соціально-економічному розвитку української держави та її регіонів.

Аналізуючи стан міжрегіонального співробітництва можна констатувати переважний зв’язок за допомогою торгівельно-економічних відносин та має короткострокові форми дії.

Основним у розвитку та дослідженні перспектив міжрегіонального та транскордонного співробітництва має стати:

— визначення пріоритетів і домінант у розвитку міжрегіонального співробітництва;

— використання нових та інноваційних підходів та форм.

Загальні напрями модернізації інфраструктури міжрегіонального співробітництва мають стати інноваційними підходами у таких напрямах як: нормативно-правова, організаційна, інформаційна, кадрова та фінансова.

В результаті дослідження виявлено, що на законодавчому рівні не вирішено остаточно питання державної підтримки міжрегіонального співробітництва, нормативно не визначені функції, права та обов’язки суб’єктів міжрегіонального співробітництва; вимоги до методики розробки проектів і програм співробітництва. Дієвим вирішенням даної проблеми уявляється укладення угод про співробітництво у різних сферах між самими регіонами України.

З метою визначення найбільш сприятливих організаційних форм міжрегіонального (транскордонного) співробітництва розроблено процедуру обґрунтування вибору форм міжрегіонального (транскордонного) співробітництва. Обґрунтовано, що перспективною організаційно-правовою формою співпраці, яка відкриває нові можливості для розширення міжрегіонального співробітництва, є кластерне об’єднання підприємств (група підприємств) – договірне об’єднання двох та більше фізичних чи юридичних осіб з метою сприяння або розвитку економічної діяльності його членів та/або отримання прибутку кожним з них/групою. До Податкового кодексу України запропоновано відповідні зміни, в яких визначено ознаки таких формальних утворень, враховуючи можливості їх широкої співпраці з громадськими організаціями.

Модернізація інформаційної інфраструктури міжрегіонального (транскордонного) співробітництва, на думку авторів, полягає у створенні міжрегіонального інформаційного осередку при агенціях регіонального розвитку, який є багаторівневою автоматизованою інформаційно-пошуковою експертною системою проблемно-орієнтованих баз даних і інформаційних фондів (ресурсів). Головними функціями інформаційного осередку є: об’єднання і використання регіональних інформаційних ресурсів, інформаційних ресурсів суб’єктів міжрегіональної співпраці; експертний, інформаційно-аналітичний, маркетинговий і консультаційний супровід господарської діяльності суб’єктів міжрегіональної співпраці; сумісні узгоджені дії з надання інформаційних послуг; вільний доступ суб’єктів міжрегіональної співпраці до інформаційних ресурсів осередку; забезпечення конфіденційності інформації. Комплекс послуг Міжрегіонального інформаційного осередку охоплює три основні групи: інформаційні й аналітичні послуги (збирання, накопичення, обробка даних про виробників та основних споживачів товарів і послуг, утримувачів матеріальних і фінансових ресурсів; оперативне надання замовникові необхідної інформації); мережеві послуги (підбір інформації з бази даних по запитах); додаткові послуги (передача і прийом факсимільних повідомлень, надання мережевих ресурсів для обміну інформацією, проведення електронних або поштових опитів). [10]

Висновки та перспективи подальшого розвитку. Таким чином, налагодження та подальша активізація міжрегіонального та транскордонного співробітництва як основної складової регіональної політики України та західних областей в тому числі, на практиці потребує:

  • створення відповідної нормативно-правової бази, що не суперечить нормам законодавства Європейського Союзу;
  • необхідність створення та законодавчого обґрунтування міжрегіональних систем, таких як міжрегіональних та транскордонних кластерів та кластерних об’єднань підприємств;
  • створення дійових інститутів регулювання та координації міжрегіонального та транскордонного співробітництва має відбуватись не тільки на державному рівні та рівні органів місцевого самоврядування, а й на рівні громадських об’єднань. Активність громадян має підігріватись та спрямовуватись на ефективні дії шляхом проведення форумів, круглих столів, а також багаторівневого діалогу між центральними, місцевими органами влади, бізнес-структурами та громадськими організаціями;
  • моніторинг та постійне налагодження зв’язків поміж суб’єктами міжрегіонального співробітництва відбуватиметься лише за достатнього інформаційного забезпечення, що має стати основним джерелом для статистичних аналізів та створення інвестиційної привабливості відповідних регіонів. Отже, існує безпосередня потреба в створенні загальнодержавного інформаційного ресурсу, наприклад веб-сайту, з міжрегіонального співробітництва, що міститиме не тільки інформацію пізнавального, а й статистичного аналізу та даних;
  • налагодження внутрішніх соціально-культурних контактів та обмін досвідом у різних сферах діяльності.

Те саме стосується і стану транскордонного співробітництва за однією лише різницею співробітництва по кордону. На базі роботи Єврорегіонів створити структуру для розвитку міжрегіонального та транскордонного співробітництва для органів місцевого самоврядування. За умови децентралізації це є провідною тенденцією. Необхідно розробити Кабінетом Міністрів України «Програму розвитку міжрегіонального співробітництва органами місцевого самоврядування», це створить перспективу для співпраці та розвитку на місцях. Також до цієї програми необхідно розробити Типове положення про відділ або сектор з питань міжрегіонального співробітництва. Але передусім необхідно забезпечити нормативно-правове регулювання даною сферою, тобто зареєструвати значення міжрегіонального співробітництва, задля убезпечення від двозначності.

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОЕКТОВ ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ УЧАСТИИ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Значение механизмов государственно-частного партнерства для обеспечения защиты окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности все больше возрастает. Это вызвано прежде всего тем, что в последнее время в Украине, как и других странах с переходной экономикой, все более уменьшается роль административных методов правового регулирования экологических отношений и при этом усиливается роль экономических механизмов, повышается ответственность субъектов хозяйствования в сфере соблюдения экологических требований, все больше утверждается частная собственность на природные ресурсы. Следует принимать во внимание множество и иных фактов самого разного характера.

Именно эти обстоятельства и вызывают необходимость совершенствования правового регулирования взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, научного и бизнес-сообщества, других секторов общества, обеспечения объединения их усилий, потенциала, ресурсов и, при этом — разделения ответственности для успешного достижения целей, составляющих общий интерес, и имеющих как публичный, так и частный характер [22, с. 19].

Термин «Публично-частное партнерство» (ПЧП) пришел в систему регулирования правоотношений из англосаксонской правовой системы и является дословным переводом словосочетания «Public-Private-Partnership» (PPP). Тем не менее в российской, а затем и в украинской экономической и правовой реальности, в практике многих других стран получил применение термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) [24, с. 106].

Как и многие другие авторы [19, с. 64], считаем, что использование термина «государственно-частное партнерство» формально вместо термина «публично-частное партнерство», смешивание их сущности в значительной мере суживает представление об этом институте, перспективы его развития. Ведь в соответствии с международной практикой его сущностью является установление долгосрочных стратегических партнерских отношений в реализации общественно значимых проектов между частным сектором и публичной властью в целом, которая олицетворяется не только государственными органами исполнительной власти, но и органами местного самоуправления.

Специалисты выделяют несколько этапов развития проектного финансирования, которые стали основой государственно-частного партнерства.

Во-первых, механизмы финансирования проектов добычи полезных ископаемых (нефть, газ, уголь и т.п.) впервые были применены в Техасе в 30-х годах XX в. в нефтедобыче, а также при подготовке проектов разработки нефтяных залежей в Северном море в 70-х годах XX в. и проектах, связанных с добычей газа и других полезных ископаемых в Австралии и некоторых других странах.

Во-вторых, финансирование независимых энергетических проектов в секторе энергоснабжения, впервые примененное в США в 1978 p., способствовало развитию комбинированных (совместных) предприятий, известных сегодня как совместная деятельность.

Финансирование общественной инфраструктуры (дороги, транспорт, общественные здания) получило развитие в Великобритании благодаря Инициативе частного финансирования (Private Finance Initiative) в начале 90-х годов XX в.. Сейчас такие проекты известны как классические проекты публично-частного партнерства [15].

Сначала ПЧП базировалось на концессионных договорах, согласно которым пользователь был покупателем услуги, а частный сектор – ее поставщиком. Применение ПЧП все больше сосредоточивалась на предоставлении услуг для социальной инфраструктуры, такой как школы, больницы, тюрьмы. В этом случае правительство, государственный сектор становились покупателем услуги [18, с. 178].

На региональном европейском уровне идея такого партнерства была закреплена в «Зеленой книге о публично-частном партнерстве» 2004 года (Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions — COM (2004) 0327 final [25]), где были определены два возможных варианта партнерства:

  1. ПЧП договорного характера, в рамках которого юридическим лицом государственной формы собственности и/или непосредственными пользователями гарантируется вознаграждение частному лицу за выполненную работу или оказанные услуги в соответствии с директивами ЕС о проведении публичных тендеров.
  2. ПЧП институционального характера, предусматривающее возможность создания нового юридического лица, соучредителями которой выступят государственный и частный партнеры.

При этом, специального законодательства по ПЧП в чистом виде в ЕС до сих пор не существует. Однако, действует ряд нормативно-правовых актов по вопросам, соприкасающимся с ПЧП [21, с. 16-17].

По количеству договоров в сфере ПЧП в Европейском Союзе ведущее место занимают Великобритания, Португалия, Франция, Германия, Испания и Италия. Именно на эти страны приходится примерно 92% заключенных договоров ПЧП [23, с. 302].

Европейская экономическая комиссия ООН, согласно Практическому пособию по вопросам эффективного управления в сфере публично-частного партнерства, под ПЧП понимает партнерство, основывающееся в целях обеспечения финансирования, планирования, создания и эксплуатации объектов и предоставления общественных услуг. Главными особенностями ПЧП являются: а) долгосрочность обеспечения и услуг (иногда более 30 лет); б) распределение рисков между публичным и частным партнерами; в) разнообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых между частными и государственными (муниципальными) структурами [26, с. 1].

При этом там же отмечается, что проекты ПЧП должны вносить вклад в устойчивое развитие и охрану окружающей среды, удовлетворяя текущие потребности общества и в то же время, не сужая возможности будущих поколений также удовлетворять их потребности [26, с. 64].

По определению В. Варнавского, партнерство государства и частного сектора представляет собой стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ до предоставления общественных услуг [16, с. 13].

По мнению И.А. Губанова ПЧП в широком смысле – это система правовых норм, которая образует самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирующий общественные отношения, связанные с взаимодействием государства в лице уполномоченных государственных органов, а также муниципальных органов, с юридическими и физическими лицами с целью достижения общественно важных и полезных целей и решения задач при реализации функций государства [17, с. 14].

В США ПЧП понимается как закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в выполнении проектов с привлечением государственной собственности и выполнять функции, традиционно относящиеся к сфере ответственности публичной власти. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией. В общем термин «ПЧП» определяет широкий спектр отношений в диапазоне от более-менее простых контрактов, по которым частная компания принимает на себя определенные риски и соглашается на систему штрафных санкций, до комплексных, технически сложных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию больших объектов и управление ими [27].

В основе правового регулирования ПЧП в Украине лежит Закон Украины «О государственно-частном партнерстве» [4], по которому государственно-частное партнерство определяется как сотрудничество между государством Украина, Автономной Республикой Крым, территориальными общинами в лице соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления (государственными партнерами) и юридическими лицами, кроме государственных и коммунальных предприятий, или физическими лицами-предпринимателями (частными партнерами), которое осуществляется на основе договора в порядке, установленном настоящим Законом и другими законодательными актами, и отвечает признакам государственно-частного партнерства, определенным этим Законом.

К признакам государственно-частного партнерства в соответствии с Законом [4] относятся:

  • предоставление прав управления (пользования, эксплуатации) объектом партнерства или приобретения, создание (строительство, реконструкция, модернизация) объекта государственно-частного партнерства с последующим управлением (пользованием, эксплуатацией), при условии принятия и выполнения частным партнером инвестиционных обязательств в соответствии с договором, заключенным в рамках государственно-частного партнерства;
  • продолжительность отношений (от 5 до 50 лет);
  • передача частному партнеру части рисков в процессе осуществления государственно-частного партнерства;
  • внесение частным партнером инвестиций в объекты партнерства из источников, не запрещенных законодательством.

По нашему мнению, к признакам государственно-частного партнерства, предусмотренных Законом, следует добавить следующие:

  • Взаимовыгодность отношений публичного и частного партнеров;
  • Общественная направленность отношений ПЧП.

Кроме этого, считаем целесообразным заменить признак «передача частному партнеру части рисков в процессе осуществления государственно-частного партнерства» на «справедливое распределение рисков между государственным и частным партнерами».

К основным принципам осуществления государственно-частного партнерства в соответствии с Законом [4] относятся:

  • равенство перед законом государственных и частных партнеров;
  • запрет любой дискриминации прав государственных или частных партнеров;
  • согласование интересов государственных и частных партнеров с целью получения взаимной выгоды;
  • обеспечение более высокой эффективности деятельности, чем при осуществлении такой деятельности государственным партнером без привлечения частного партнера;
  • неизменность в течение всего срока действия договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства, целевого назначения и формы собственности объектов, находящихся в государственной или коммунальной собственности, или принадлежащих Автономной Республике Крым, переданных частному партнеру;
  • признание государственными и частными партнерами прав и обязанностей, предусмотренных законодательством Украины и определенных условиями договора, заключенного в рамках государственно-частного партнерства;
  • справедливое распределение между государственным и частным партнерами рисков, связанных с исполнением договоров, заключенных в рамках государственно-частного партнерства;
  • определение частного партнера на конкурсной основе, кроме случаев, установленных законом.

По нашему мнению, основные принципы осуществления ПЧП, предусмотренные законом, следует дополнить следующими принципами:

  • прозрачности и публичности;
  • законности;
  • устойчивости развития;
  • стабильности;
  • долгосрочности;
  • равноправия и взаимной выгоды;
  • приоритетности общественных интересов;
  • учета специфики конкретной сферы и конкретного географического региона, в которых осуществляется ПЧП.

В Украине в целом сформирована правовая база для развития отдельных форм ГЧП. Она включает Конституцию Украины [1], Гражданский [3] и Хозяйственный кодексы Украины [2], иные законодательные акты, среди которых законы Украины «О государственно-частном партнерстве» [4], «О соглашениях о разделе продукции» [8], «О концессиях» [5], «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог» [6], «Об особенностях передачи в аренду или концессию объектов централизованного водо-, теплоснабжения и водоотвода, находящихся в коммунальной собственности» [7].

Кроме законов, отдельные вопросы развития ПЧП регулируются постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины, положениями и приказами центральных органов исполнительной власти, решениями местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

В связи с этим, только на общегосударственном уровне насчитывается несколько десятков подзаконных актов, непосредственно регулирующих вопросы ПЧП. В 2011-2012 годах, в частности, было принято ряд нормативных документов касательно методик и процедур, связанных с реализацией ПЧП. Были утверждены: Порядок предоставления частным партнером государственному партнеру информации о выполнении договора, заключенного в рамках ГЧП [12]; Методика выявления рисков, связанных с ГЧП, их оценки и определения формы управления ими [10]; Порядок предоставления государственной поддержки осуществлению ГЧП [11]; Порядок проведения конкурса по определению частного партнера для осуществления ГЧП по объектам государственной, коммунальной собственности и объектов, принадлежащих Автономной Республике Крым [9]; Порядок проведения анализа эффективности осуществления ГЧП [9]; Форма технико-экономического обоснования осуществления ГЧП [13] и Форма подачи предложения об осуществлении ГЧП [14].

Следует отметить, что перспектива совершенствования правового регулирования ПЧП должна связываться с обеспечением действительно партнерства и стабильности в отношениях между участниками таких проектов, признания приоритетных прав инициаторов соответствующих проектов. В нашей же стране, опираясь на положения действующего законодательства в рассматриваемой сфере, существует вероятность того, что субъект хозяйствования, который выступит с инициативой внедрения конкретного проекта ПЧП после проведения тендера не получит право на выполнение им же инициированного проекта, поскольку другой участник тендера предложит более низкую цену или более привлекательные для публичного партнера условия сотрудничества. Такой подход отнюдь не стимулирует частный сектор к инициативам и участию в подобных проектах ПЧП.

Важным аспектом заключения сделок ПЧП является государственная поддержка, которая по своей сути является большим стимулом для того, чтобы частный партнер вступил в подобные отношения с публичным партнером. Среди наиболее распространенных форм государственной поддержки, которые применяются в мире, являются следующие:

  • Прямая бюджетная поддержка (частичное финансирование мероприятий проекта, погашение процентов по кредитам, предоставление на определенных условиях основных средств, земли и т.п.);
  • Налоговые каникулы (отказ от налогов, сборов или их уменьшение на период реализации проекта);
  • Предоставление государственных и местных гарантий;
  • Привлечение государством/органами местного самоуправления кредитов от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций для выполнения проектов ПЧП;
  • Гарантии возмещения убытков частного партнера вследствие несоответствия реального спроса запланированным показателям, невыполнения государственным партнером обязательств по соглашению, неадекватного тарифного регулирования и тому подобное;
  • Обеспечение государственного заказа на определенные товары/ услуги;
  • Обеспечение государством проектных рисков в случае изменений больших, чем ожидаемые в уровне инфляции, обменного курса, процентных ставок по кредитам, цен на энергоресурсы;
  • Предоставление эксклюзивного права на производство товаров/услуг, разрешение осуществлять перекрестное субсидирование и тому подобное [20, с. 14].

При этом, как справедливо отмечает Запатрина И.В. – решение о предоставлении государственной поддержки должно быть объявлено задолго до проведения конкурса, ведь это повышает привлекательность проекта для частного бизнеса и, соответственно, удешевляет привлечение финансовых ресурсов [20, с. 17].

Однако, обращаясь к действующему законодательству и практике Украины, в частности, Порядку предоставления государственной поддержки осуществления государственно-частного партнерства, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 17.03.2011 года № 279 [11], приходишь к выводу, что решение о возможности предоставления государственной поддержки принимается Кабинетом Министров Украины или уполномоченным им органом исполнительной власти только после заключения договора о ПЧП, что по нашему мнению является нелогичным, ведь это условие отталкивает частного партнера, значительно снижает вероятность потенциального участия в проектах ПЧП состоятельных субъектов, закладывает значительные риски коррупции, поскольку определенные гарантии устанавливаются для конкретного субъекта уже после заключения договора.

В процессе отбора и подготовки проектов государственно-частного партнерства органы государственной власти должны обращать внимание на те секторы экономики, в которых такое взаимодействие может оказаться наиболее успешным и целесообразным, о чем свидетельствует практика других стран. К примеру:

  • Великобритания сосредоточила проекты ПЧП на таких объектах инфраструктуры, как школы, госпитали, тюрьмы, оборонные объекты и автомобильные дороги;
  • Канада значительное количество проектов ПЧП выполняет в таких отраслях, как энергетика, транспорт, защита окружающей среды, водные ресурсы, водоснабжение и водоотведение, рекреационные объекты, информационные технологии, здравоохранение, образование;
  • Греция реализует проекты ПЧП преимущественно в транспортной отрасли, которые в частности касаются автомобильных дорог и аэропортов;
  • Ирландия определила для себя приоритетными такие сферы ПЧП, как автомобильные дороги и городские транспортные системы;
  • Австралия в качестве приоритетных направлений для ПЧП определила транспорт и системы жизнеобеспечения городов;
  • Нидерланды применяют механизм ПЧП в общественном жилом секторе и системах жизнеобеспечения городов;
  • Испания реализует проекты ПЧП в области платных автомобильных дорог и системах жизнеобеспечения городов;
  • США преимущественно реализует проекты ПЧП, которые объединяют природоохранную деятельность и жизнеобеспечение сельских населенных пунктов [23, с. 33-34].

Следует отметить, что сферы ПЧП в разных государствах определяются с учетом специфики ситуации в каждом из них, в том числе в экологической сфере, а также опираясь на приоритеты государственной политики.

В Украине, как и во многих других странах, именно улучшение экологической ситуации является крайне важным и актуальным вопросом, поскольку нагрузка на окружающую среду растет все больше, истощение и загрязнение природных ресурсов угрожает и населению страны, и экологической безопасности, и экономической стабильности всего государства.

Проведенное в связи с этим исследование показало, что в Украине крайне не хватает предприятий по утилизации отходов, как промышленных, так и бытовых. А именно такая деятельность может стать предметом договора ПЧП.

Интересным в этом отношении является опыт Канады (г. Ванкувер), где между местной городской администрацией и частным сектором было заключено соглашение о модернизации системы захоронения промышленных отходов, которая должна предусматривать утилизацию для использования в коммерческих целях метана и углекислого газа, оказывающих значительное влияние на глобальные изменения климата. В рамках заключенного соглашения ПЧП частный партнер взял на себя обязательства по проектированию, финансированию и строительству теплоэлектростанции. Предусматривалось, что теплоэлектростанция в качестве альтернативного источника энергии будет использовать газ, полученный из органических отходов, и реализовывать полученную электроэнергию частным партнерам для нужд местной промышленности. Тепло, высвобождаемое в процессе производства электроэнергии и используемое для подогрева воды, планировалось продавать частным партнером проекта большому тепличному комплексу для удовлетворения потребностей в его отоплении. Частная компания и городская администрация распределили между собой доходы от продажи произведенной электрической и тепловой энергии.

Городская администрация не осуществляет каких-либо выплат частным партнерам, участвующим в проекте, но гарантирует поставку по контракту сырья (органических отходов) для производства газа в течение 20 лет. Таким образом город принимает на себя риск ограничения поставок в рамках проекта, но в то же время, минимизирует этот риск сохранением за собой ответственности за управление системой сбора отходов. Общий объем инвестиций в проект со стороны частных партнеров составил около 10 млн. долларов. Доходы от продажи электрической энергии остаются частному партнеру за исключением 10% выплат городу.

Данный проект ПЧП содержал в себе следующие преимущества:

  1. Социально-экономические:
  • создано около 300 дополнительных рабочих мест;
  • г.Ванкувер получает прибыль в 300 тыс. долларов в год от реализации проекта, что позволяет покрывать текущие эксплуатационные расходы;
  • проект превратил довольно дорогостоящую программу защиты окружающей среды в более эффективную экономическую программу и создал дополнительный источник прибыли для города.
  1. Для окружающей среды:
  • сокращение выбросов парниковых газов примерно на 200 тыс. т. в год, что соответствует выбросам углекислого газа около 40 тыс. автомобилей;
  • добыча около 500 тыс. ГДж энергии в год, что соответствует потребностям в электроэнергии от 3 до 4 тыс. домохозяйств;
  • сокращение потребления природного газа аграрным комплексом на 20% [26, с. 72-74].

Одним из вариантов внедрения ПЧП в экологической сфере в Украине с участием субъектов хозяйствования может быть также заключение договора, по которому предприятие создает для общественных нужд парковую зону или иную зону зеленых насаждений, например, на территории своего предприятия, в пределах его защитной зоны, а государство или орган местного самоуправления предоставляет такому предприятию налоговые льготы, например, на уплату налога на землю, где размещено предприятие.

Кроме того, вполне логичным является также внедрение проектов ПЧП в сфере водоснабжения и водоотведения, восстановления водности и охраны рек, прежде всего малых, с участием достаточно большого количества заинтересованных субъектов таких проектов как со стороны органов власти, так и субъектов хозяйствования. При этом позитивную роль могла бы сыграть разработка соответствующих примерных договоров для выполнения таких проектов.

Особо важным с точки зрения охраны окружающей среды в настоящее время является стимулирование предприятий к использованию альтернативных источников энергии. Этого можно достичь путем предоставления льгот на кредиты, направленные на установление таких источников. В случае, если же предприятием при использовании альтернативных источников энергии такой энергии будет вырабатываться больше, чем необходимо ему для удовлетворения собственных потребностей, и оно передает такую ​​энергию для обеспечения прилегающих территорий – предоставлять ему соответствующие налоговые льготы или специальные платежи. Соответствующая система так званых «зеленых тарифов» в Украине уже предусмотрена законодательством и получает все большее распространение.

На наш взгляд, следует уделить особое внимание расширению информационно-разъяснительной и консультационной работы в регионах с целью содействия подготовке проектов ПЧП, всемерной популяризации механизма ПЧП, в частности, путем поддержки создания соответствующих консультативных центров, проведения различных заседаний в формате круглого стола, конференций с участием представителей органов власти, бизнеса, науки, образования, иных секторов общества.

Считаем необходимым отметить также особую важность обеспечения сохранения, реконструкции подавляющего большинства объектов, которые являются особо опасными для окружающей среды, не злоупотребляя практикой их закрытия и ликвидации, ведь дальнейшее распространение такой практики на основе формальных требований, без системных эколого-экономических расчетов, может привести к еще большему сокращению занятости населения, значительным социальным и экономическим проблемам. Учитывая современную экономическую ситуацию в Украине ПЧП должно направляться преимущественно на поддержку развития предпринимательской деятельности, как противовес усилению карательных мер, вытекающих из требований уголовного и административного законодательства.

Эти подходы, исходя из международно-признанных принципов устойчивого развития, целесообразно закрепить как в документах, определяющих основы экологической и экономической политики государства, так и в специальных актах, касающихся механизмов принятия соответствующих решений. Необходимым является также создание новых и поддержка существующих институтов ПЧП, таких как центры, советы, комиссии при органах государственной исполнительной власти и органах местного самоуправления по вопросам ПЧП в разных сферах. Процесс должен развиваться через поддержку выполнения проектов экологического оздоровления предприятий и с этой целью предусматривать содействие решению вопросов, находящихся в компетенции соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, в частности предоставления земельных участков для реконструкции действующих и создания новых производственных мощностей, разрешений, согласований и т.д. При реализации проектов ПЧП для субъектов хозяйствования законодательно должны быть обеспечены открытость и прозрачность решения всех вопросов. Ведь речь идет об общем деле – улучшении условий жизни людей, оздоровлении экологической ситуации.

Государство и, что особенно важно — местное самоуправление, должны становиться независимыми и активными субъектами решения общественно значимых проблем, совладельцами соответствующих комплексов, созданных на основе ПЧП.

При этом особое внимание заслуживает то обстоятельство, что решение экологических проблем, обеспечение безопасной для человека окружающей среды согласно Конституции Украины (ст. 16) [1], как и основных законом многих иных государств, является ответственностью прежде всего государства. Это требование определяет необходимость обеспечения его особой активности и ответственности в этой сфере, сохранения за государством реальной возможности осуществления соответствующих функций, независимо от уровня централизации или децентрализации управления в стране.

К ВОПРОСУ О ВОЗМОЖНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И СОТРУДНИЧЕСТВА КАЗАХСТАНА И ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Как известно, современное международное право представляет собой юридическую форму международных отношений, основными участниками которых выступают, как правило, государства как в самостоятельном качестве (как субъекты международного права), так и в коалиции с другими государствами в форме международного объединения (как члены международных организаций).

Сегодня, очевидно, что международное право уже плотно вторглось в ткань внутригосударственного права, став его неотъемлемой и порой недостающей частью. Тому свидетельством, к примеру, признание в основных законах многих стран мира международного права как составляющей части национального права. Так, к примеру, в Конституции Российской Федерации от 25 декабря 1993 года установлено, что «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (п. 4, ст. 15 Конституции РФ). Таким образом, российский законодатель признал нормы, и принципы международного права в качестве составной части российской правовой системы и наделил их приоритетом по отношению к национальным законам.

Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года определила также, что «Договоры или соглашения, должным образом одобренные или ратифицированные, с момента из публикации имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора или соглашения другой стороной» (ст. 55) [1]. Аналогичное положение можно найти и в Основном законе Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года (с изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.): «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют приоритет перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для проживающих на территории Федерации лиц» (ст. 25) [2].

Практически аналогичная ситуация определена и в Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, которая признала международные договорные обязательства в качестве «действующего права Республики» и определила приоритетными по отношению к законам Республики ратифицированные Казахстаном международные договоры (ст. 4 Конституции РК) [3].

Такое вступление не случайно, так как Республика Казахстан, также как и другие государства, является полноправным субъектом международного права и согласовывает свою внутреннюю и внешнюю политику с нормативными установлениями международного права, сама принимая непосредственное участие в создании новых норм международного права. Достаточно отметить тот факт, что за сравнительно короткий период своего независимого развития Казахстан, на правах субъекта международного права, проделал и продолжает делать огромную работу, направленную на дальнейшую реализацию принципов международного права и направляет свои усилия на укрепление мира и международной безопасности, поддержание нормальных и дружественных международных отношений со всеми государствами и международными организациями, вносит свой личный вклад в укрепление фундамента и архитектуры современного международного права, которое в последнее время все чаще подвергается необоснованной критике со стороны отдельных государств.

Сегодня Казахстан, однозначно, является примером для многих государств, так как изначально внешняя политика нашего государства была направлена и развивалась не в разрез, а в полном соответствии с требованиями и установлениями международного права. При этом, там где можно было принять определенные рекомендации к сведению, Казахстан проявил мудрость и дальновидность, решил для себя сложные вопросы весьма принципиально. Так, к примеру, Казахстан поступил, полностью отказавшись от ядерного оружия, что не могло не вызвать соответствующую положительную реакцию всего мирового сообщества и что существенно и положительно повлияло на авторитет нашего государства.

Определенно важные достижения имеются у Казахстана в области обеспечения и защиты прав человека. Конституция Республики Казахстан однозначно утвердила то положение, что «… высшими ценностями в Республике Казахстан являются человек, его жизнь, права и свободы» (п. 1, ст. 1 Конституции РК) [4].

Казахстан уже является участником большого количества международных договоров в области прав человека и самым исторически значимым событием, пожалуй, является ратификация Казахстаном Международного пакта о гражданских и политических правах и Первого факультативного протокола к данному Пакту. Таким образом, Казахстан признал приоритетное значение для себя данного международного договора, а также присоединился к международной системе ООН по защите прав человека, которую представляет Комитет ООН по правам человека. Последнее еще раз наглядно подтверждает политику Казахстана, развивающуюся в русле международного права, тогда как временной фактор не может рассматриваться в качестве ошибки, так как само международное право предоставляет государствам право самостоятельно выражать свое отношение к этому праву и его нормам, потому Казахстан сам определил реальный срок выражения своей готовности принять важные международные обязательства, вытекающие из Международного Билля о правах человека.

Переходя уже непосредственно к теме настоящей статьи, нужно отметить, что европейский путь построения правового и демократического государства и общества показателен для молодых суверенных государств, включая и Республику Казахстан. При этом, конечно же, рассчитывать на скорейший выход на существующий в западноевропейских странах уровень государственного развития, конечно же, не приходится, так как и европейские страны пришли к существующему прогрессу ни сразу и об это свидетельствуют анналы истории.

Между тем, не учитывать опыт развитых стран, в особенности, не принимать во внимание прогрессивное законодательство европейских стран в области регулирования прав человека и СМИ, на наш взгляд, будет неправильно. Помимо этого, у Казахстана также есть возможность присоединиться и стать участником основного европейского процесса в области защиты прав и свобод человека, присоединившись к Европейской конвенции о правах человека и признав, тем самым, юрисдикцию Европейского суда по правам человека.

Если заглянуть немного в историю вопроса создания Европейской системы по защите прав человека, то можно обнаружить следующие факты.

Как известно, с 10 августа по 8 сентября 1949 г. в Страсбурге предполагалось проведение первой сессии Консультативной Ассамблеи Совета Европы, повестку дня которой надлежало выработать Комитету Министров. Нужно, при этом, напомнить, что по предложению представителя Ирландии Подготовительной Комиссией Совета Европы в проект повестки дня, который затем рассматривался Комитетом Министров, был включен п. 9, который был обозначен как «Защита и развитие прав человека и основных свобод», позднее переименованный в «Определение, защита и развитие прав человека и основных свобод».

Перспектива обсуждения этого вопроса Консультативной Ассамблеей не вызвала большого воодушевления и поддержки со стороны Комитета Министров. По этой причине Комитет, собравшись на свою первую сессию 9 августа 1949 г. (т. е. накануне первого заседания Консультативной Ассамблеи), провел голосование и удалил данный пункт из повестки дня Ассамблеи: было подано семь голосов в пользу снятия «правозащитного» пункта, четверо проголосовали за его сохранение в повестке дня, а один член Комитета воздержался.

Нужно также отметить, что, по мнению большинства голосовавших, рассмотрение вопроса о защите прав человека было бы в то время преждевременным ввиду того, что данной проблемой уже занималась Организация Объединенных Наций в рамках Комиссии ООН по правам человека.

Уже 19 августа 1949 г. Пьер-Анри Тейтжан выступил в Ассамблее с докладом, определив, тем самым, основные контуры будущей Европейской конвенции по правам человека. Согласно проекту в текст будущей Конвенции предполагалось включить конкретный перечень прав и свобод; учредить Европейский Суд по правам человека в составе девяти судей, который бы обладал правом аннулировать решения правительств, законодательные, административные и судебные меры, вступающие в противоречащие гарантируемым в Европейской конвенции правам; учредить специальную Комиссию, состав которой определялся бы Европейским Судом по правам человека, и в функции которой входил бы предварительный отбор дел для их последующего рассмотрения Судом. После состоявшихся дебатов по докладу П.-А. Тейтжана дальнейшая проработка темы была поручена Комиссии по правовым вопросам Ассамблеи в составе 23 человек.

Таким образом, видно, что уже первый проект был достаточно обоснованным и перспективным, разительно отличался от той модели, что разрабатывалась в системе ООН и в последующем нашла свое воплощение в первом факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах.

Комиссия по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи начала с того, что определила круг прав и свобод, которые следовало бы включить в рамки конвенционной защиты. При этом за основу были взяты права, зафиксированные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Одновременно Комиссия уточнила механизм «коллективной гарантии этих прав», возможность подачи петиций частными лицами о нарушении их прав или свобод. Последнее обстоятельство делало просто необходимым создание именно Европейского Суда по правам человека, так как Международный Суд ООН мог рассматривать только дела, сторонами в которых выступали государства. Одновременно предлагалось учредить Комиссию по расследованию и примирению, которая бы находилась под общим контролем со стороны Суда [5].

Нужно добавить, что специальный доклад Комиссии по правовым вопросам рассматривался на пленарных заседаниях Консультативной Ассамблеи с 5 по 8 сентября 1949 г. В ходе дебатов были выработаны и предложены различного рода поправки к проекту, но не все они были одобрены. Как уже указывалось, обсуждавшийся текст был некой новинкой и выглядел на самом деле весьма перспективно, поэтому недостатка во мнениях и предложениях по его изменению не было. Тем не менее, в итоге 8 сентября 1949 года выработанный Комиссией проект Конвенции был одобрен 64 голосами против одного при 21 воздержавшемся. При этом первоначальная направленность текста и его основные положения не были изменены и остались в первозданном виде. Принятый Консультативной Ассамблеей проект затем был направлен в Комитет Министров.

Бегло рассмотрев данный вопрос на своем заседании 5 ноября 1949 г., Комитет Министров принял решение созвать встречу правительственных экспертов государств–членов Совета Европы, которые должны были изучить подготовленный Консультативной Ассамблеей проект и представить свое мнение Комитету. Так, было организовано и проведено две таких экспертных встречи: со 2 по 8 февраля и с 6 по 10 марта 1950 г. Участники встреч были едины по вопросу о необходимости принять Конвенцию о защите прав человека, участниками которой были бы государства–члены Совета Европы.

Не вдаваясь в подробности обсуждений и дискуссий, которые разгорелись и продолжались в ходе длительного процесса принятия Европейской конвенции, необходимо, между тем, заметить, что Конференции все же удалось подготовить доклад, в котором содержался унифицированный текст Конвенции, хотя единства среди участников достичь до конца так и не удалось. В этой связи решение по каждой из остававшихся проблем принималось большинством голосов, причем состав такого большинства не всегда совпадал.

Что же касается проблемы учреждения Европейского Суда по правам человека, то было принято решение сделать факультативным полномочие Суда рассматривать дела по Конвенции, т. е. эта компетенция Европейского Суда ставилась в зависимость от соответствующего заявления со стороны того или иного государства–участника Европейской конвенции.

После консультаций с Комиссией по правовым вопросам Консультативной Ассамблеи Комитет Министров изучил доклад Конференции на своей сессии в начале августа 1950 г. Именно тогда Комитетом впервые было рассмотрено и одобрено предложение Великобритании о том, чтобы сделать право на подачу петиций частными лицами также факультативным. Приняв еще ряд поправок, Комитет Министров одобрил проект Европейской конвенции 7 августа 1950 г.

25 августа того же года Консультативная Ассамблея, после рассмотрения доклада Комиссии по правовым вопросам, приняла рекомендацию одобрить текста проекта, сделав тем не менее ряд предложений о поправках к нему. В частности, Ассамблея по рекомендации Комиссии выступила за то, чтобы дополнительно включить в рамки конвенционной защиты такие права, как право собственности, право на образование и право на свободные и тайные выборы [5].

Не желая откладывать далее подписание Европейской конвенции и породить новые дебаты по предложенным Консультативной Ассамблеей поправкам, Комитет Министров решил отправить их на доработку юридическим экспертам, а на подписание вынести текст, уже одобренный Комитетом в августе.

В итоге Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была подписана 4 ноября 1950 г. в замке Барберини в ходе сессии Комитета Министров в Риме. Лишь Греция и Швеция подписали Конвенцию позже — 28 ноября того же года в Париже.

Следует добавить, что сегодня из стран бывшего Союза ССР активными участниками процессов в Европейском суде по правам человека являются Россия и Украина. Так, Российская Федерация остается сегодня рекордсменом по количеству поступивших в Европейский суд по правам человека исков. Так, только по данным на сентябрь 2006 года в Суд поступило 18500 дел из России, и это 20,8 процента всех поступивших исков на тот период времени. А уже с начала 2010 года количество исков из России выросло на треть по сравнению с прошлыми годами [6].

Вслед за Россией по количеству обращений в суд следуют Румыния (11,6 процента), Турция (9,8 процента), Польша (7,1 процента) и Украина (6,8 процента).

С момента своего основания в 1959 году по 10.06.2016, Европейский суд по правам человека вынес:

  • постановлений: 19001;
  • мотивированных решений: 22 483;
  • консультативных заключений: 3.

Около половины постановлений и решений вынесено против четырех государств: Турции (5 195), Польша (3597) , Россия (3309), Италия (3036).\\\\\\\\

Статистика ЕСПЧ в диаграммах

Количество жалоб, ожидающих рассмотрения ЕСПЧ

Стадии, на которых находятся жалобы в ЕСПЧ

[7].

Сегодня к европейской системе защиты прав человека также присоединились и страны Восточной Европы, что, конечно же, сказалось на увеличении поступающих в Европейский суд по правам человека дел, что требует, на наш взгляд, неотложной реорганизации его деятельности. Так, можно предложить следующие меры. Во-первых, ввести должность единоличного судьи, который будет самостоятельно рассматривать так называемые клонированные или прецедентные судебные дела. Во-вторых, решения по клонированным делам можно было бы выносить комитету не из семи судей, как это происходит сейчас, а для этого достаточно было бы двух или трех судей. И в-третьих, должен быть введен единый десятилетний мандат для судей Европейского суда, тогда как сейчас судьи избираются каждые шесть лет, причем переизбираться они могут многократно, что ставит их в зависимость от национальных властей. После введения единого десятилетнего мандата каждый судья будет избираться на этот срок уже без права переизбрания, что, на наш взгляд, правильно и обосновано.

При этом для начала судебной реформы необходимо, чтобы все страны–члены Совета Европы приняли 14-й протокол Европейской конвенции о защите прав человека.

Все сказанное выше можно отнести и к Казахстану, как к потенциальному участнику Европейской конвенции по правам человека и государству, которое может и должно, на наш взгляд, в скором будущем признать юрисдикцию Европейского суда.

Мы полагаем необходимым привести собственные доводы в пользу участия Казахстана в европейской системе по защите прав человека.

Во-первых, природа и процедуры рассмотрения дела о нарушениях прав человека в Европейском суде и в Комитете ООН по правам человека, к которому у казахстанских граждан уже есть доступ, разительно отличаются. Решения первого органа в большей степени носят обязательный характер для государств, против которых собственные граждане возбуждают дело в Европейском суде. Решения же Комитета, принятие которых носит более длительный временной характер, имеют под собой в большей степени, политический характер влияния на государство. При этом, государство еще оставляет за собой право ответа на замечания Комитета по конкретному делу, тогда как решение Европейского суда обсуждению и пересмотру не подлежит.

Во-вторых, Казахстан пока не может рассчитывать на создание чего-то подобного в рамках СНГ или иных региональных образований в регионе Евразии или Центральной Азии.

В-третьих, присоединение к европейской системе по защите прав человека существенно повлияет на внутриполитическую ситуацию в стране, когда государство само будет крайне заинтересовано в том, чтобы по вине какого-либо нерадивого чиновника государство не оказалось перед обязательством выполнения затратного для государства решения суда, особенно, если это связано с выплатой из бюджета страны определенных компенсационных финансовых средств и т.п.

В-четвертых, подача иска гражданами Казахстана против собственного государства не всегда положительно будет влиять и на имидж страны на мировой арене.

В-пятых, присоединение Казахстана к Европейской конвенции по правам человека объективно приведет к необходимости дальнейшего совершенствования казахстанского законодательства, деятельности судебных, правоохранительных органов. Это обязательно положительно скажется на качестве судебных решений, выносимых национальными судебными органами.

ПОНЯТИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ СУЩНОСТЬ.

Как известно, власть, относится к числу основополагающих политических и правовых категорий. Она является ключом к пониманию политических институтов, самой политики и государства. Власть является составной частью политики. Неотделимость власти и политики признано как естественное во всех политических теориях прошлого и настоящего. Политика как явление имеет непосредственную либо косвенную связь с властью, а также деятельностью по осуществлению власти. А различные социальные общности и индивиды вступают в различные отношения: экономические, социальные, духовные, политические. Политика же представляет собой такую сферу взаимоотношений между социальными группами, слоями, личностями, которая касается главным образом проблем власти и управления.

Феномену власти во все времена уделялось особое внимание многими выдающимися представителями как политической так и правовой науки. Каждый из них внес свой непосильный вклад в разработку теории власти.

Современные концепции власти очень многообразны. В самом широком смысле слова власть – это способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства – авторитета, права, насилия.[1, 56-58] Исходя из вышеизложенного власть бывает государственная, политическая, экономическая, семейная и прочая. Но и такой подход также требует разграничения классовой, групповой и личной власти, которые переплетаются между собой, но не сводятся друг к другу.

На данный момент нас интересует политическая власть и ее сущность. Политическая власть – это реальная способность данного класса, группы, индивида проводить свою волю в политике и правовых нормах. [2, 77-93] Политическая власть характеризуется социальным господством, ведущей ролью, или руководством тех или иных групп, а чаще всего различными сочетаниями этих качеств.

Надо отметить, что понятие политическая власть шире понятия государственная власть. Политическая власть реализуется не только органами государства, но и через деятельность партий, общественных организаций различного типа. Государственная власть – своеобразное ядро политической власти. Она опирается на специальный аппарат принуждения и распространяется на все население той или иной страны. Государство располагает монопольным правом разрабатывать законы и другие распоряжения, обязательные для всех граждан. Государственная же власть означает определенную организацию и деятельность в осуществлении целей и задач этой организации.

В науке используется такое понятие как источники власти, их еще называют основаниями. Они разнообразны, так как многообразна структура общественных отношений. Под основаниями (источниками) власти понимаются средства, которые используются для воздействия на объекты власти с целью достижения поставленных задач. Общепризнанным источником власти является сила. Однако сама сила также имеет определенные источники. К источникам силы можно отнести богатство, занимаемое положение, владение информацией, знания, опыт, особые навыки, организация. В связи с этим можно сказать, что источник власти – это совокупность социальных факторов, создающих преобладающую, доминирующую, господствующую волю. Другими словами, это экономические, социальные, психологические основы политической власти.

Кроме указанного понятия, также существует понятие «ресурсы» власти – это потенциальные средства, которые могут быть использованы, но еще не используются или используются недостаточно. Вся совокупность используемых и возможных оснований власти составляет ее потенциал.

Как нам известно государственная власть может добиваться своих целей различными средствами, в том числе идеологическим воздействием, убеждением, экономическим стимулированием и иными способами. Но только она обладает монополией на принуждение с помощью специального аппарата в отношении всех членов общества. Вследствие этого формами проявления власти являются господство, руководство, управление, организация, контроль. Политическая власть тесно связана с политическим лидерством и авторитетом, которые в определенных значениях выступают как формы осуществления власти. Возникновение и развитие политической власти обусловлено жизненными потребностями формирования и эволюции общества. Поэтому власть, естественно, выполняет исключительно важные специальные функции. Она является центральным, организационным и регулятивно контрольным началом политики. Власть присуща организации общества и необходима для поддержания его целостности и единства. Политическая власть направлена на регулирование общественных отношений. Она является инструментом, основным средством управления всеми сферами общественной жизни.

Надо отметить, что понятие «политическая власть» тесно связано с понятием «легитимность». Власть бывает легитимной или нелегитимной. Термин «легитимность» происходит от латинского «легетимус», означающий «согласный с законами, законный, правомерный, надлежащий, должный, правильный».Применительно к политике легитимность означает ее признание, объяснение, оправдание.[3, 25-27] Надо иметь в виду, что легитимность политической власти не означает ее юридической оформленной законности. Легитимация не обладает юридическими функциями и не является правовым процессом. Легитимная власть основана на признании права носителей власти предписывать нормы поведения другим индивидам. Легитимная власть – это такая власть, которой доверяют, которую признают правомерной граждане данного государства, по крайней мере, их большинство.[3, 25-27]

Таким образом, легитимность основывается на убеждении в правомерности данной политической власти. Но само такое убеждение граждан может быть обусловлено разными факторами. Поэтому в политической науке существует типологизация легитимности власти.

Первоначальную типологизацию легитимности предложил Макс Вебер. Он выделил три ее вида.

Первый вид легитимности – традиционный, то есть основанный на неписанных законах традиций, обычаев. Второй вид – харизматический, эмоционально-волевой, основанный на вере в особые, выдающиеся, сверхъестественные качества лидера, вождя. Третий вид – рациональный, основанный на принятых в государстве законах и порядках, разумных суждениях. [4, 483] Выделенные, Максом Вебером типы легитимности, носят идеальный характер, то есть абстрактны, не существующие в политической действительности в «идеальном виде». В конкретных политических системах данные три типа переплетаются при доминировании одного из них, что дает возможность характеризовать легитимность или как традиционную, или как харизматическую, или как рациональную. Иными словами, эта классификация служит инструментом анализа легитимности власти в каждой конкретной политической системе. Так как власть является одним из центральных понятий политической и правовой науки. Как отмечал Б.Рассел «Фундаментальным понятием в общественных науках – есть власть в том же значении, в каком энергия является фундаментальным понятием в физике».[5, 123-125]

Определение власти как социального отношения даны в основном в бихевиористских теориях, которые на первый план выдвигают поведенческий аспект (Д. Трумэн), причем воздействие властвующей подсистемы на поведение подвластных может быть основано на самых различных факторах. Так, Х. Ортега-и-Гассет важнейшим из таких факторов называл общественное мнение. Б. Рассел полагал, что власть как особый вид деятельности достигает своих целей в значительной мере путем воздействия на сознание и эмоции людей.[6, 71-73]

Достаточно авторитетна в научных кругах модель Э. Тоффлера, которая выводит три важнейших фактора власти: силу, богатство и знание, причем доминирование каждого из этих факторов связано с различными историческими эпохами и различными социальными системами. По Тоффлеру, развитие цивилизации ведет к тому, что важнейшим основанием властвования станет не сила принуждения, а сила знания. [7, 41-43]

Изучение различных трактовок политической власти приводит к следующему выводу: власть — один из важных видов социального взаимодействия, специфическое отношение, порой, между двумя субъектами, один из которых подчиняется распоряжениям другого, в результате чего подчинения властвующий субъект реализует свою волю и интересы. Исходя и вышеизложенного следует, что политическая власть, будучи частью власти вообще, в свою очередь, подразделяется на государственную и общественную. А понятием «политическая власть» обозначают возможность и способность всех субъектов политики осуществлять влияние на процесс принятия политических решений, также их реализацию, на политическое поведение индивидов, социальных групп и объединений. Следует подчеркнуть, что государственная власть является лишь одной из форм политической власти. Как было отмечено ранее — это организованная система государственных органов, организаций и установок созданная для управления всеми сферами общественной жизни. В отличие от политической власти, государственная власть обладает монополией в создании нормативно-правовых актов, которые регулируют жизнедеятельность общества. Общественная власть формируется партийными структурами, общественными организациями, независимыми средствами массовой информации, общественным мнением.

Кроме того политическая власть характеризуется рядом отличительных черт. Ими являются: легальность, легитимность, верховенство, влияние, всеобщность, моноцентричность, эффективность и результативность.

Легальность власти означает ее законность, юридическую правомерность. Легальная власть действует на основе четко фиксированных нормативно-правовых актов. Легитимность власти — добровольное признание существующей власти гражданами, доверия к ней с их стороны, признания ее справедливой, прогрессивной. Верховенство власти — это обязательность выполнения властных решений (экономических, политических, правовых и др.) всеми членами общества. Влияние власти — способность субъекта политики осуществлять влияние в определенном направлении на поведение индивидов, групп, организаций, объединений с целью сформировать или изменить мнения людей по определенному вопросу, урегулировать политическое поведение субъектов и т. п. Всеобщность (то есть публичность) означает, что политическая власть действует на основе права от имени всего общества. Моноцентричность означает существование общегосударственного центра (системы властных органов) принятия решений. А эффективность и результативность власти состоит в том, что именно в конкретных социальных результатах реализуются все замыслы, платформы, программы власти, выясняется ее способность эффективно управлять всеми сферами социальной жизни.

Таким образом, политическая власть являясь одной из форм власти, способная регулировать не только отношения граждан к политическим процессам, но и власть которая имеет свои источники и ресурсы, с помощью которых она в силе осуществлять контроль за всей политической жизнью и деятельностью государства.

ПОНЯТІЙНИЙ АПАРАТ У СФЕРІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРИ ЗДІЙСНЕННІ КОНТРОЛЬОВАНИХ ОПЕРАЦІЙ В УКРАЇНІ

Постановка проблеми. Призначення права — регулювати суспільні відносини. Оскільки суспільні відносини є надзвичайно різноманітними, право не завжди в повній мірі використовує адекватну термінологію для позначення того чи іншого суспільного явища. Для позначення явища об’єктивної дійсності ми використовуємо слово чи словосполучення (термін), в свою чергу, термін є мовним вираженням поняття, яке наділено обсягом і змістом. З іншої сторони є явище, яке має сутність. Для того, щоб терміни, якими ми позначаємо явища, були адекватними і в повній мірі співвідносилися, потрібно, щоб зміст терміно-поняття відповідав сутності явища. А коли йде мова про законодавчу термінологію, завдання ускладнюється ще більше, адже, інколи, використовуючи терміни, які в повній мірі відповідають явищу, яке вони позначають, законодавець довільно змінює їх зміст [1, c.69]. Необхідність характеристики понятійного апарату будь-якого дослідження, в тому числі і дослідження оподаткування при здійсненні контрольованих операцій, можна обґрунтувати висловлюванням Сократа: «Хоч би про що, ми розмірковували, треба виходити від однієї засади: слід знати, про що розмірковуєш, інакше розмірковування приречене на цілковиту невдачу. Не домовившись щодо неї (суті) спочатку, немовби вона вже відома, ми за це розплачуються під час подальшого перебігу розмірковування» [2, c.239]. Тому, враховуючи вищезазначені думки та з метою створення наукового підґрунтя для подальших наукових пошуків, вважаємо за необхідне проаналізувати понятійний апарат в сфері оподаткування при здійсненні контрольованих операцій.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Дослідження явищ та понять в сфері оподаткування контрольованих операцій здійснювали наступні науковці: П.В. Дзюба, Л.В. Жердецька, І.М. Коновалова, А.О. Мельник, В.Я. Оліховський, В. Пашкус, Н. Пашкус, Т.Г. Савченко та ін. Проте комплексного аналізу та співвідношення таких понять не проводилося.

Метою статті є здійснення аналізу та співвідношення понять в сфері оподаткування при здійсненні контрольованих операцій.

Виклад основного матеріалу. Контрольована операція є суто юридичним явищем. Тому, для розкриття сутності поняття «контрольованої операції» потрібно звернутися до нормативно-правових актів, що містять цей термін. При визначенні поняття «контрольована операція» потрібно врахувати положення Настанов ОЕСР щодо трансфертного ціноутворення для транснаціональних компаній та податкових служб (далі – Настанови ОЕСР). Справедливим буде зазначити, що в Україні існує примат національного права над міжнародним, а також те, що Настанови ОЕСР є актом так званого «м’якого права», проте, варто звернути увагу на положення пояснювальної записки до проекту Закону України “Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо трансфертного ціноутворення)”. В зазначеній записці вказується, що законопроект є імплементацією рекомендації ОЕСР щодо контролю за визначенням цін у операціях між пов’язаними особами та впровадженням в Україні світових механізмів контролю за трансфертним ціноутворенням, зокрема, за операціями з контрагентами, зареєстрованими в офшорних зонах[3]. Тому, необхідним є дослідження поняття контрольованої операції як на міжнародному, так і на національному рівнях.

Згідно Настанов ОЕСР, контрольовані операції – це операції між двома підприємствами, які є асоційованими по відношенні одне до одного [4]. Асоційованими підприємствами є два підприємства, якщо одне підприємство бере участь (безпосередньо чи опосередковано) в управлінні, контролі чи капіталі іншого підприємства, або якщо одні й ті самі особи беруть участь (безпосередньо чи опосередковано) в управлінні, контролі чи капіталі обох підприємств. Також, варто вказати, що у п. 12 вступу до Настанов ОЕСР вказується, що положення щодо трансфертного ціноутворення стосуються лише міжнародних (зовнішніх) господарських операцій [4].

В Податковому кодексі України (далі – ПК України) поняття контрольована операція визначається шляхом наведення критеріїв віднесення господарських операцій до контрольованих. Проаналізувавши ст. 39 ПК України, ми можемо виділити три основні критерії віднесення господарських операцій до контрольованих, а саме: суб’єктний, предметний та вартісний. Враховуючи суб’єктний критерій, контрольованими операціями є господарські операції, однією із сторін яких є платник податку, який відповідає вимогам зазначеним п.п. 39.2.1.7. ст. 39 ПК України, а іншою є:

  • пов’язана особа – нерезидент;
  • нерезидент, зареєстрований у державі (на території), що включена до переліку держав (територій), затвердженого Кабінетом Міністрів України;
  • нерезиденти, які не сплачують податок на прибуток (корпоративний податок), у тому числі з доходів, отриманих за межами держави реєстрації таких нерезидентів, та/або не є податковими резидентами держави, в якій вони зареєстровані як юридичні особи. Перелік організаційно-правових форм таких нерезидентів в розрізі держав (територій) затверджується Кабінетом Міністрів України;
  • комісіонер – нерезидент з яким здійснюються зовнішньоекономічні господарські операції з продажу та/або придбання товарів та/або послуг[5].

Згідно предметного критерію, контрольованими є всі види операцій, договорів або домовленостей, документально підтверджених або непідтверджених, що можуть впливати на об’єкт оподаткування платника податків податком на прибуток підприємств [5].

Вартісний критерій сформульований шляхом визначення загальної вартості господарських операцій, здійснених з одним контрагентом. Контрольованими є операції (за умови, що вони відповідають двом попереднім критеріям), обсяг яких з кожним контрагентом, визначений за правилами бухгалтерського обліку, перевищує 10 мільйонів гривень (за вирахуванням непрямих податків) за звітний період [5].

Враховуючи наведені вище розуміння контрольованих операцій, закріплені в Настановах ОЕСР та ПК України, вважаємо, що зміст поняття «контрольована операція» в українському законодавстві ширший, ніж в міжнародному праві.

Основний масив норм, що регулюють оподаткування контрольованих операцій, міститься в ст. 39 ПК України, яка називається «Трансфертне ціноутворення». Тому, є необхідним визначити співвідношення понять контрольована операція та трансфертне ціноутворення. З метою здійснення такого співвідношення визначимо поняття трансфертного ціноутворення.

Перш ніж перейти до аналізу поняття «трансфертного ціноутворення» слід зазначити, що це явище є економічним, тому, потрібно з’ясувати його економічну сутність і після цього навести його розуміння в праві.

Найбільш ґрунтовне дослідження трансфертного ціноутворення як економічного явища здійснила Л.В. Жердецька в дисертаційній роботі «Механізм трансфертного ціноутворення в банку». Л.В. Жердецька систематизувала сучасні підходи до визначення поняття «трансфертне ціноутворення» за трьома критеріями: з погляду наукової обґрунтованості та практичного використання; залежно від сфери застосування (напрямків проведення наукових досліджень); залежно від суб’єктів трансфертного ціноутворення [6, с.16]. Ми наведемо визначення систематизовані за першим і третім критерієм, оскільки вони можуть стати основою для формування правового розуміння зазначеного явища.

З погляду наукової обґрунтованості та практичного використання можна виокремити науковий, прикладний та енциклопедичний підходи. До першої групи Л.В. Жердецька відносить розуміння трансфертного ціноутворення наведене А. Мельник, до другої – Т. Савченком, до третьої — П. Дзюбою, В. Пашкусом.Науковий підхід, у свою чергу, поділяється на два напрями: по-перше, як процес, а, по-друге, як економічна система [6, c.17].

Наведемо розуміння трансфертного ціноутворення зазначеними вище науковцями:

А. Мельник вважає, що трансфертне ціноутворення – це процес установлення ціни на товар, роботу, послугу в підрозділах підприємства для проведення розрахунків між ними, а також між взаємозалежними особами, у більшості випадків з використанням неринкових умов угод” [7, c.5].

На думку Т. Савченко, трансфертне ціноутворення – це система сукупності елементів організаційної, фінансової та інформаційної структур банку у їх взаємозв’язку, що визначає порядок розрахунку, затвердження та регулювання трансфертних цін банківських ресурсів, а також напрямки їх використання для оптимізації функціонування центрів відповідальності та управління ризиками банку [8, c.6].

П. Дзюба вважає, що трансферне ціноутворення – це процес визначення трансферної ціни, сукупність економічних відносин щодо визначення ціни на будь-який об’єкт торгівлі (товари, послуги або фактори виробництва) між взаємозв’язаними компаніями чи структурними підрозділами однієї компанії у разі, якщо об’єкт торгівлі перетинає митний кордон [9, c.6].

В. Пашкус розглядає трансфертне ціноутворення як процес та як систему. Під трансферним ціноутворенням він розуміє процес встановлення трансфертної ціни, яка завжди прив’язана до конкретного товару (послуги) і суб’єкту, який цей товар (послугу) продає / купує. Трансферне ціноутворення як система являє собою сукупність елементів (центрів відповідальності) і зв’язків між ними (трансферна ціна) [10].

Водночас, в економічній літературі існує велика кількість розробок, які присвячені питанням практичної реалізації трансфертного ціноутворення. В основу таких визначень покладено пріоритетні завдання, які вирішуються завдяки використанню трансфертних цін, а трансфертне ціноутворення визначається як процес встановлення трансферних цін, чи як метод встановлення цін і виміру (контролю, мотивації) структурних підрозділів фірми, компанії чи підприємства [6, c.17].

Енциклопедичний підхід є характерним для науковців-авторів економічних словників, енциклопедій та підручників. Автори словників, як правило, обмежуються визначенням лише терміна «трансфертна ціна». У підручниках подається також тлумачення дефініції «трансфертне ціноутворення», що визначається як установлення «проміжних цін» (вартості напівфабрикатів та інших проміжних продуктів у процесі виробництва, вартості «послуг, що надаються одними підрозділами іншим») [6, c.18].

Наступним критерієм класифікації підходів сучасних науковців та практиків до тлумачення трансфертного ціноутворення є трактування поняття, що вивчається, залежно від суб’єктів ціноутворення. У більшості визначень трансфертного ціноутворення автори відмічають, що вказані процеси відбуваються за участю центрів відповідальності, підрозділів організації чи транснаціональної корпорації [6, c.8].

Проаналізувавши наведені вище визначення ми виділи наступні ознаки трансфертного ціноутворення як економічного явища:

  • специфічний суб’єкт — структурні підрозділи платника податків та взаємопов’язані особи;
  • предметом виступає ціна (також вживається поняття «трансфертна ціна») на товари, роботи, послуги;
  • за сутністю – процес (згідно з визначенням тлумачного словника, процес — сукупність послідовних дій, засобів, спрямованих на досягнення певного наслідку [11]), застосування трансфертної ціни завжди передбачає певний наслідок – отримання економічної вигоди.

Враховуючи таке різноманіття визначень «трансфертного ціноутворення», перед українським законодавцем стояло складне завдання, а саме, закріпити визначення зазначеного поняття, при чому закріпити ті його аспекти, що необхідні для контролю за трансфертним ціноутворенням та зберегти всі його сутнісні характеристики як економічного явища.

На сьогоднішній день визначення «трансфертного ціноутворення» в українському законодавстві немає, хоча ст. 39 ПК України називається «Трансфертне ціноутворення». Справедливим буде згадати, що в редакції ПК України від 04.07.2013 р. трансфертне ціноутворення визначалося як система визначення звичайної ціни товарів та/або результатів робіт (послуг) в операціях, визнаних відповідно до статті 39 ПК України контрольованими» [5]. Для оцінки прийнятності вищенаведеного визначення поняття «трансфертне ціноутворення» у ПК України, вважаємо за необхідне провести дослідження міжнародних норм, що регулюють суспільні відносини в сфері трансфертного ціноутворення.

Основним міжнародним актом, що регулює суспільні відносини, які виникають в сфері трансфертного ціноутворення та який є основою для розробки національного законодавства більшості держав в цій сфері, є Настанови ОЕСР. На жаль, поняття трансфертного ціноутворення в ньому не розкривається, але, якщо провести системний аналіз зазначеного акта, можна навести основні ознаки трансфертного ціноутворення, а саме: 1) об’єктом трансфертного ціноутворення виступають лише зовнішні господарські операції щодо товарів, робіт, послуг; 2) предметом є ціна на товари, роботи, послуги; 3) специфічний суб’єкт – асоційовані підприємства; 4) змістом виступає процес встановлення ціни на роботи, товари та послуги [2, c.72].

Тому, на нашу думку, поняття трансфертного ціноутворення в редакції ПК України від 07.04.2013 року було недосконалим, оскільки, в той час ст. 39 ПК України, маючи назву «трансфертне ціноутворення», регулювала процес контролю за цінами в операціях всередині країни (внутрішні господарські операції) та зовнішні з непов’язаними особами, що знаходяться в низькоподаткових юрисдикціях. На сьогоднішній день ст. 39 ПК України регулює контроль за встановленням цін в зовнішніх господарських операціях з пов’язаними особами та підприємствами, що знаходяться в низькоподаткових юрисдикціях. Низькоподаткові юрисдикції – юрисдикція, законодавство якої не передбачає звільнення від податків, але при виконані певних умов компаніям надаються певні пільги [12].

Враховуючи економічну сутність (ознаки, що були виділені нами), розуміння трансфертного ціноутворення в Настановах ОЕРС, а також враховуючи необхідність контролю за ним, пропонуємо наступне визначення трансфертного ціноутворення — це процес визначення відповідності рівня цін на товари, роботи, послуги в зовнішніх (міждержавних) господарських операціях, що здійснюються між пов’язаними особами, рівню цін на відстані «витягнутої руки».

Тому, вважаємо, вживання терміну «трансфертне ціноутворення» в назві ст. 39 ПК України невиправдане, оскільки таким чином охоплюються відносини, які не входять в поняття «трансфертного ціноутворення», а саме, відносини контролю в принципі та контроль за суб’єктами, що знаходяться в низькоподаткових юрисдикціях.

Для розв’язання цієї ситуації можна запропонувати два шляхи:

  • закріпити запропоноване визначення трансфертного ціноутворення в ПК України, одночасно виключивши із кола суб’єктів, що здійснюють контрольовані операції, осіб, що знаходяться в низькоподаткових юрисдикціях;
  • змінити назву ст. 39 ПК України на «Особливості оподаткування контрольованих операцій».

Враховуючи значні обсяги капіталу, що виводиться за межі України, з метою зменшення податкового навантаження, а також складне економічне становище держави, вважаємо за краще використати другий варіант, тобто змінити назву ст. 39 ПК України.

Враховуючи наведене вище вважаємо, що у міжнародному розумінні правове регулювання контролю за трансфертним ціноутворенням та правове регулювання оподаткування при здійсненні контрольованих операцій мають тотожний зміст, адже регулюють одні і ті ж суспільні відносини, проте домінуючим об’єктом виступають різні явища. В українському законодавстві не розкривається сутність терміну «трансфертне ціноутворення», тому порівняти сферу правового регулювання контролю за трансфертним ціноутворенням та правового регулювання оподаткування при здійсненні контрольованих операцій не видається можливим, проте називаючи ст. 39 ПК України «Трансфертне ціноутворення» український законодавець їх ототожнив. Хоча на нашу думку, враховуючи нормативне визначення поняття «контрольованої операції», визначення «трансфертного цінотворення», яке запропоноване нами, сфера правового регулювання оподаткування при здійсненні контрольованих операцій в Україні є ширшою, ніж сфера правового регулювання контролю за трансфертним ціноутворенням.

В науковій літературі терміни «трансфертне ціноутворення» та «контрольована операція» часто вживають разом із термінами «ухилення від сплати податків», «уникнення податків», «обхід податків», «податкове планування». Тому, слід дослідити співвідношення вищезазначених понять.

Для проведення зазначених співвідношень наведемо розуміння наступних понять: «ухилення від сплати податків», «уникнення податків», «обхід податків» та «податкове планування».

Як у вітчизняній, так і в іноземній літературі, немає єдиного розуміння вищезазначених явищ. Наприклад, в Оксфордському тлумачному словнику ухилення трактується як приховування податкової бази і/або надання в податкові органи завідомо хибної інформації; уникнення податків розглядається як таке, що є наслідком мінімізації податкових зобов’язань законним шляхом з використанням податкових лазівок [13, c.413-414]. Такої ж думки дотримується і Дж. Стігліц, який під уникненням податків розуміє використання певних положень податкового законодавства, які дозволяють відійти від їх сплати, а під ухиленням — незаконний відхід від сплати податків[14, c.703]. В Український економічній енциклопедії не дається визначення «уникнення від сплати податків», а лише «ухилення від сплати податків», під яким, згідно з вищезазначеним джерелом, слід розуміти сукупність легальних і незаконних способів приховування доходів від оподаткування. Тобто, в Українській економічний енциклопедії вищезазначені терміни не розмежовуються [15].

Цікавою є думка В.Я. Оліховського, який виділяє чотири моделі поведінки платників податків:1) ухилення від сплати податків; 2) обхід податків; 3) податкове планування; 4) нормативний метод (не аналізуватимемо, оскільки він не стосується ненадходження «належних» сум податків до бюджету). Наведені поняття він трактує наступним чином:

Ухилення від сплати податків – це незаконне використання податкових пільг, несвоєчасна сплата податкових платежів, приховування доходів, неподання чи несвоєчасне надання документів, необхідних для обчислення й сплати податків, що призводять до незаконного зменшення податкових зобов’язань.

Обхід податків передбачає використання як законних (через недосконалість законодавства або через навмисно створені «податкові лазівки» для певних категорій платників), так і незаконних способів і прийомів зменшення податкових зобов’язань.

Податкове планування – це система заходів підприємства (фізичної особи), спрямована на максимальне використання можливостей чинного законодавства з метою збільшення доходів та прибутку підприємства за рахунок законної оптимізації його податкових платежів [16, c.177-178]. На нашу думку, прикладом може бути обрання альтернативних способів оподаткування (спрощена система оподаткування чи загальна).

Як слушно зауважує І.М. Коновалова, немає одностайності в розумінні і трактуванні всіх цих термінів. Є частина науковців, які ототожнюють ці поняття і під «податковим плануванням» розуміють те ж саме, що і «уникнення». Інші науковці розрізняють ці терміни, крім того, залишається незрозумілим, чим законний «обхід» відрізняється від «податкового планування», а незаконний від «ухилення» [15].

На нашу думку, враховуючи етимологічну сутність терміну, яким позначається явище, та зміст поняття, яким розкривається сутність явища, ухилення від оподаткування – це використання будь-яких незаконних (таких, що суперечать законодавчим нормам) способів чи методів зменшення сум податку належних до сплати в бюджет, за які законодавством передбачена відповідальність. При чому, під відповідальністю ми розуміємо кримінальну, адміністративну, фінансову. Обхід податків — це використання будь-яких законних (таких, що не суперечать законодавчим нормам) способів чи методів (в тому числі «податкових прогалин») зменшення сум податку належних до сплати в бюджет, за які законодавством не передбачена відповідальність. Вважаємо, що виокремлення поняття «уникнення податків» є недоцільним, оскільки термін «уникнення» та «ухилення» є близькі за семантичним значенням. Для обґрунтування своєї тези наведемо значення терміну «ухилятися», що дається в Академічному тлумачному словнику, а саме, ухилятися – це намагатися не робити чого-небудь, не брати участі в чомусь, відсторонятися від чогось; уникати [11]. Тому доцільніше для позначення явища «законного» зменшення сум податків належних до сплати в бюджет вживати термін «обхід податків». Додатково для аргументації своєї позиції наведемо семантичне значення терміну «обходити (обійти) закон» — робити щось всупереч закону, не порушуючи його безпосередньо [11]. Щодо визначення поняття «податкове планування» ми підтримуємо думку
В.Я. Оліховського.

Поняття «трансфертне ціноутворення» тісно пов’язане з поняттям «трансфертна ціна», а саме, є процесом її визначення. Тому, щоб визначити який вплив трансфертне ціноутворення здійснює на обсяг доходів бюджету, необхідно проаналізувати види трансфертних цін, виділених за критерієм відповідності їх рівню ринкових. Згідно зазначеного критерію, трансфертні ціни можна поділити на три групи: 1) трансфертна ціна, що відповідає рівню ринкових цін, 2)трансфертна ціна, що вища, ніж ринкові ціни, 3) трансфертна ціна, що нижча, ніж ринкові [17, c.101].

Тому, вважаємо, що трансфертне ціноутворення може призводити до наступного:

1) жодним чином не впливати на рівень доходів бюджету, оскільки трансфертна ціна відповідає ринковій; 2) зменшувати надходження до бюджетів внаслідок заниження бази податку.

Отже, враховуючи вищенаведене, можна зробити висновок, що трансфертне ціноутворення у випадку, коли є чітка регламентація на законному рівні і здійснюється маніпуляція трансфертними цінами – це спосіб ухилення від сплати податків, а в тому випадку, якщо не існує норм щодо контролю за трансфертним ціноутворенням – це обхід (уникнення) податку. Виходячи з наведеного вище трактування податкового планування – це різнорівневі поняття, зміст яких не перетинається.

Висновки і пропозиції. Явище трансфертного ціноутворення має подвійну природу – економічну та юридичну. Трансфертне ціноутворення як економічне явище має наступні ознаки: специфічний суб’єкт, об’єктом (предметом) виступає ціна, за змістом – процес. На нашу думку, трансфертне ціноутворення (в юридичному значенні) – це процес визначення відповідності рівня цін на товари, роботи, послуги в зовнішніх (міждержавних) господарських операціях, що здійснюються між пов’язаними особами, рівню цін на відстані «витягнутої руки».

Зміст поняття «контрольована операція» в українському законодавстві ширший, ніж в міжнародному праві.

Вживання терміну «трансфертне ціноутворення» в назві ст. 39 ПК України невиправдане, оскільки таким чином охоплюються відносини, які не входять в поняття «трансфертного ціноутворення», а саме, відносини контролю в принципі та контроль за суб’єктами, що знаходяться в низькоподаткових юрисдикціях. Для вирішення зазначеної вище ситуації вважаємо за необхідне змінити назву ст. 39 ПК України на «Правове регулювання оподаткування при здійсненні контрольованих операцій».

У міжнародному розумінні правове регулювання контролю за трансфертним ціноутворенням та правове регулювання оподаткування при здійсненні контрольованих операцій мають тотожний зміст, адже регулюють одні і ті ж суспільні відносини, проте домінуючим об’єктом виступають різні явища. В розуміння національного законодавства сфера правового регулювання оподаткування при здійсненні контрольованих операцій є ширшою, ніж сфера правового регулювання контролю за трансфертним ціноутворенням.

З точки зору оцінки трансфертного ціноутворення як моделі поведінки платника податків, трансфертне ціноутворення є ухиленням від сплати податків (за умови наявності правової протидії маніпуляції трансфертними цінами) або обходом (уникненням) податків (за умови відсутності правової протидії маніпуляції трансфертними цінами).